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    摘要：多样化、多元化和一体化是日本高等教育质量保障体系的基本特征。多样化体现为自我评估、设置认可、认证评估和国立大学法人评估四个基本评估形式。多元化体现为高校、政府部门、认证评估机构和国立大学法人评估委员会等四种评估主体。一体化体现为评估形式和主体的对立统一。

　　关键词：日本，高等教育质量保障，多样化，多元化，一体化　　

    建立完善的高等教育质量保障体系是当前世界各国高等教育发展的共同趋势，日本作为世界高等教育强国之一，自然也不例外。从20世纪90年代初开始，日本就一直致力于高等教育质量保障体系的建设与完善，到目前已形成了比较系统的高等教育质量保障体系。

　　一、日本高等教育质量保障体系的多样化

　　1.质量保障体系基本形式的多样化

　　至2008年8月止，日本已建立了多样化的高等教育质量保障体系。这既包括由法律和政策明文规定的制度化质量保障体系，也包括一些非制度化和部分学校实施的质量保障措施，如学生评教、新生导入教育和补偿教育等。本文侧重于制度化保障体系的分析。制度化的高等教育质量保障体系是日本《学校教育法》等法律和相关政策规定的一系列保障高等教育教学和研究质量的评估制度的组合，包括高等院校的自我评估、设置认可、认证评估和国立大学法人评估等四种基本形式。

　　高等院校的自我评估（Self-assessment）是指高校根据各自的教育目标，对本校的教育和研究状况进行自我检查，找出值得肯定和不足的方面。自我检查的结果要向社会公布，并据此自觉改进。学校教育法第109条规定自我评估是各高校的义务和责任。在日本高等教育的发展史中，宽泛意义上的高等院校自我评估一直存在，但政策明文规定高校须时刻进行自我评估是1991年才出现的新型制度。

　　设置认可（Approval of the Establishment）是指准备设立高等院校的机构或个人，向文部科学大臣申请高等院校的设置认可，然后由大学设置·学校法人审议会审议其设置是否可行的过程。大学设置·学校法人审议会拥有两个分科审议会：大学设置分科会和学校法人分科会，根据大学设置基准的相关规定进行高等院校的设置认可。大学设置基准（Standards for the Establishment of Universities）是日本文部科学省颁布的省令，它一方面是高等院校设置认可的基本标准，另一方面也是高等院校设立后必须经常保持的最低标准。由教育研究组织、教育课程、教员、设施和设备等方面的有关规定条款构成。1991年之前，大学设置基准的规定详细而明确，其后虽然有所简化，但和世界其他国家的有关规定相比，仍显详细。

　　认证评估（Certified Evaluation and Accreditation）是指经过文部科学大臣认可的高等教育评估机构，根据一定的评估标准，对高等院校（大学、短期大学、高等专门学校和专门职业研究生院）的教育研究活动所进行的综合评估。文部科学省规定所有高等院校在规定期内都有接受高等教育认证评估机构评估的义务。当然，在众多认证评估机构中选择哪一家则由各高校根据实际需要自行决定。这一规定意在高等教育评估中引入市场机制，通过不同评估机构之间的竞争来提高认证评估的质量。

　　国立大学法人评估（National University Corporation Evaluation）是国立大学法人评估委员会对各国立大学法人和大学共同利用机关法人的中期目标、中期计划和年度计划中规定的教育研究活动和经营管理目标实现程度的综合评估。该评估实际由国立大学法人评估委员会委托大学评估·学位授予机构实施。政府对国立大学法人进行单独评估，一方面显示了国立大学在日本高等教育系统中的特殊和核心地位，另一方面也透露出日本政府对法人化之后国立大学发展方向的担忧和关注。

　　2.发展历程的多样化

　　日本高等教育质量保障体系中不同评估形式的发展历程也呈现多样化的特征。这是适应日本社会经济发展不同历史阶段需要的必然结果。上述性质不同的质量保障体系基本形式产生的时间各异，发展历程不尽相同。由于日本高等教育在二战前后经历了两个性质迥异的发展阶段，中间存在明显的断裂，故此本文侧重战后发展历程的分析。

　　设置认可这一质量保障制度形式产生的时间最早。1956年日本文部省《大学设置基准》详细规定了高等教育机构在各主要方面应具备的基本条件。新设立的高等院校只有达到基准才能得到政府认可，现有高校如果达不到基准所规定的要求也有可能被政府惩罚。1945年至1955年，日本在以美国为首的占领军事当局教育部门的指导下，进行了彻底的美式教育改革。1956年《大学设置基准》的颁布，标志着政治上实现独立的日本政府开始对过度美国化的高等教育制度进行自我控制的强烈意愿。该基准其后虽有几次小的修改，但直到1991年之前都没有发生根本变化。1991年政府对大学设置基准进行了大规模改革，很多详细规定被删去。此即“大学设置基准大纲化”。这次改革的目的主要是通过放宽政府对各高等学校的法律和政策控制，充分发挥各高校办学的主动性，以适应20世纪末期复杂多变的社会需要。大学设置基准和设置认可是战后至今日本高等教育质量保障体系的基本形式。

　　高等学校自我评估这一质量保障形式是随着1991年大学设置基准的大纲化而出现的新型制度。1991年很多有关大学质量基准的详细规定被删除，使政府有关部门和一部分社会有识之士担心高等教育的质量会因此下降。于是在大学设置基准大纲化的同时，政府规定高等院校必须实施自我评估。这一规定意在促使高校发挥主观能动性和行使自主权的同时实现自我提高。但这一政策多年实行下来并没有完全达到预期目的，因为不管高校自主权有多少，在没有外界压力的情况下，高等学校一般很难进行实质性的自我评估。不过，调查结果表明，自该政策颁布以来，实行自我评估的高等院校也在逐渐增多。而且，随着认证评估制度和国立大学法人评估制度的完善，高等院校就不得不进行和完善作为两者基础的自我评估制度。

　　认证评估机构评估弥补了高校自我评估这一形式的缺陷。如上所述，随着大学设置基准的大纲化，日本政府希望自我评估成为保障高等教育质量的主要形式之一。但实践证明，单纯的自我评估并不能成为有效的高等教育质量保障制度。自我评估方式的这一缺陷和政府不再愿意采取过多行政手段直接干涉高等教育的主导思想，使建立由外部机构进行的高等教育评估制度成为必要，这直接促使了认证评估制度的出现。2003年出台的有关法律和政策规定，从2004年开始，所有高等教育机构都有义务接受认证机构实施的高等教育评估。一般高等教育机构的认证评估以5年为周期，专业研究生院以7年为周期，一个周期结束后必须重新接受认证评估。须指出的是，仿照美式认证评估制度设立的高等教育评估机构大学基准协会从20个世纪40年代就开始存在，不过那个时代的认证评估不是高等学校应尽的义务而是自愿参加的活动。

　　国立大学法人评估是随着国立大学法人化而出现的新型高等教育评估形式。2004年3月开始，原本是文部科学省直接下属机构的80多所国立大学全都变为相对独立的国立大学法人，和中央政府脱离了组织制度上的隶属关系。同时，政府对国立大学的财政拨款虽然和以前相比有了若干减少，但基本上还要负担国立大学财政的主要部分。这样就有必要对已经独立于政府之外的国立大学的教育研究和经营状况进行适当的评估以保证国立大学法人的经营和发展符合政府最初的投资预期。

　　二、日本高等教育质量保障体系的多元化

　　多元化评估主体的出现是日本高等教育质量保障体系基本形式多样化的必然结果。高等教育的质量保障主体有直接主体和间接主体之分，本文侧重于直接主体的分析。上述四种高等教育评估形式中的直接评估主体各不相同。设置认可这一形式的主体是政府机构即文部科学省，自我评估这一形式的主体则是高校本身，认证机构评估的主体是独立于政府和高校之外的高等教育认证评估机构，这些认证评估机构必须得到政府有关部门即文部科学省的认可才能成为合法的高等教育认证评估机构，从事高等教育认证评估事业。这也是日本高等教育质量保障体系中“认证”一词的基本含义。在认证制度发源地的美国，能够认证评估机构合法性的不仅有联邦教育局，还有美国高等教育认证委员会（CHEA）。目前日本得到政府认可的认证评估机构很多，但其中大多数成立于2004年之后，历史比较短。在众多高等教育认证评估机构中，影响比较大的有大学评估·学位授予机构和大学基准协会等。这两个机构的历史相对比较悠久，大学基准协会已有半个多世纪的历史，而大学评估·学位授予机构也存在了十七年之久。国立大学法人评估由文部省下属机构国立大学法人评估委员会负责进行。国立大学法人评估委员会成立于2003年10月，其成立的依据是当年颁布的国立大学法人法。该委员会的主要任务有二：第一、评估国立大学法人和大学共同利用机关法人每年的业绩和中期目标实现的情况，并把评估结果通知被评估者和总务省的政策评估·独立行政法人评估委员会，同时向社会公布评估结果。第二、是文部科学大臣认可各法人中期目标、进行财政预决算以及融资计划的咨询机关。该委员会由20人以内的委员组成，委员任期2年，可以连任。其下设有国立大学法人分科会和大学共同利用机关法人分科会，分别掌管上述两类国立法人机构的评估事务。

　　不同高等教育评估制度采取不同的直接评估主体，是适应高等教育发展主客观需要的结果。首先，多样化制度和多元化主体是高等教育评估本身发展的客观要求，只有这样才能保证不同评估形式发挥其应有的效用。其次，不同制度采取不同主体的措施也反映了日本政府对多样化高等教育评估如何实施才能发挥作用的深刻理解，这反映了为政者为提高等教育评估效率所作出的主观努力。当初，决策者虽然对建立认证评估制度意见一致，但在采取何种认证评估机构上意见分歧。主要意见有三：一是采取国家认证评估机构的形式，二是采取美国式的社会团体认证评估机构的形式，三是采取英国式的独立认证机构的形式。最终采取了在日本现有国情的基础上，把美式和英式有机结合起来的形式。如上所述，日本主要的高等教育认证机构有大学评估·学位授予机构和大学基准协会。大学评估·学位授予机构原为文部科学省的下属机构，后政府把它从文部科学省独立出来，成为英国式的高等教育认证评估机构。而大学基准协会从一开始就是仿照美国模式设立的社会高等教育认证评估团体。

　　三、日本高等教育质量保障体系的一体化

　　在日本高等教育保障体系中，形式的多样化和主体的多元化并没有割裂制度整体的有机性，由于形式及其主体之间有着非常密切的联系和高度的互补性，促使了日本高等教育质量保障制度成为高度统一的一体化体系。主要表现在以下三个方面。

　　首先，四种高等教育评估形式之间具有密切的联系。高校自我评估是其他三种评估的基础，如果没有其他三种评估形式，尤其是认证评估制度的存在，高校的自我评估就失去了实施的外部压力，有可能成为徒具虚名的摆设。设置认可与认证评估这两种评估之间具有高等教育质量保障在时间和功能上的互补性。设置认可这一形式在高校设置时，保障高等教育的质量达到一定水平，而认证评估则是在平常时间内保障高等教育的质量经常性维持在一定水平。认证评估和国立大学法人评估这两种制度之间具有保障对象的面和点或者说制度整体及其核心部分的关系。认证评估保障全体高等教育的质量，而国立大学法人评估则针对其中的核心部分国立大学法人进行质量保障。

　　其次，四种评估主体之间也具有高度的互补性。现代社会，不管政治体制如何，作为社会权力集中的最高象征，国家即政府尤其是中央政府始终是高等教育质量的最终保障力量。但高等教育事无巨细均由政府插手、干涉和包办已被实践证明不适应现代高等教育发展的需要，这就需要建立互相高度联系的一系列的高等教育质量保障制度，并由不同的直接主体实施，通过它们之间的互相补充来完成质量保障任务。如果从评估直接主体距离政府关系的远近上来说，在日本，设置认可的评估主体是政府自己，其距离为零。国立大学法人评估委员为听命于文部科学省的机构，虽然和政府关系非常紧密，但已不是政府本身。认证评估机构为独立于政府的评估机构，它在接受了政府相关部门的合法性认可之后，可以独立于政府之外而开展高等教育评估工作。作为自我评估的主体，高校是其中和政府关系最远的质量保障主体。

　　第三，评估的四种基本形式和四个主体之间呈现一一对应关系。不同性质的评估形式由适应于其客观需要的不同评估主体来实施，这使高等教育质量保障制度在不同性质的下位制度的对立统一中整体上呈现出和谐运行的状态。

　　分析显示，日本高等教育质量保障体系有三个基本特征：一是评估形式及其发展历程多样化；二是评估主体多元化；三是不同评估形式、不同评估主体、不同主体和不同形式之间的一体化。虽然存在多样评估形式和多元评估主体，但由于不同评估形式和不同评估主体之间具有密切的内在联系，高等教育质量制度体系体现了高度的有机统一。

　　日本高等教育质量保障体系的基本特征值得认真思考。纵观我国高等教育质量保障的诸多改革政策和具体措施，一直在以下放权力为象征的分权取向和加强直接控制为象征的集权取向的两极之间大幅度摇摆。日本的经验显示，仅仅依靠高度集权或过分分权的任何一个方面都不可能实现保障高等教育质量的重任，必须建立以高校自我评估为基础，由不同主体实施的不同评估形式和谐共存的质量保障制度体系。对于高等教育质量保障的最终主体即中央政府来说，既不是集权也不是分权，改变权力的行使方式从而把分权和集权有机统一起来，才是建立高等教育质量保障体系的关键所在。
 

责任编辑：水清