日本的中亚外交似乎表现得缺乏连续性,虽然一些学者提出2004年和2006年两次“日本+中亚对话”外长会议可能标志着日本的中亚外交战略的形成,但是之后日本在中亚的外交活动又归于沉寂。甚至提出“自由和繁荣之弧”、声称要把中亚建成“和平和安定的走廊”的麻生太郎在出任首相之后, 日本的中亚外交也没有进一步的发展。日本和美国、俄罗斯、中国这些在中亚地区有巨大影响力的大国不同:一方面从地缘政治意义上来说,由于其与中亚地区遥远的距离以及其自身的政治军事影响力,在中亚国家看来并不构成对自身的威胁;另一方面和那些将该地区能源资源作为其外交活动主要动机的大国不同,虽然能源资源也是日本外交政策的根本目标之一,但日本似乎很难实现开发中亚能源资源的目标。但是自从中亚国家独立以来,日本一直是该地区主要的捐助者,这也为日本在该地区赢得较多的好感和声誉。但是本质上,中亚地区一直处于日本外交战略体系的边缘,虽然桥本龙太郎时期提出“丝绸之路外交”、小泉纯一郎时期召开两次“日本+中亚对话”外长会议,但是纵观日本中亚外交的三个时期以及其后的发展情况,可以看出日本还是缺乏整体性的全面的中亚外交战略,其所关注的目标还是只局限于具体问题。事实上,一些更加具体的目标在推动日本中亚外交活动中具有重要作用,例如桥本龙太郎的“欧亚外交”(或者“丝绸之路外交”)谋求在日俄关系上取得突破并解决“北方领土”问题、“日本+中亚对话”倡议中争取中亚国家支持日本成为安理会常任理事国以及小泉纯一郎出访中亚谋求获得铀供应等。
日本中亚外交的目的
从根本上说,日本中亚外交的目标有两点:能源和政治大国地位,但是日本中亚外交在这两个根本目标方面的收效并不大。从能源方面来说,要将中亚的能源资源运输到日本面临诸多困难。两次“中亚+日本对话”所极力推崇的中亚的地区整合以及“南向通道”由于阿富汗和平与稳定的遥遥无期而在未来一段时间似乎不可能实现;土库曼斯坦——中国——日本输气管线、哈萨克斯坦——中国——日本输油管线这些项目在经济、技术和政治方面也是困难重重。从政治大国地位来看,日本缺乏像其他参与该地区竞争的大国那样的政治军事影响力,这种政治影响力往往体现在“硬实力”上,而不仅仅是通过提供经济援助获得中亚国家的好感。正如斯塔尔所言,日本的中亚外交是发展导向而不是安全导向的。日本的中亚外交政策的最重要缺陷是缺乏连续性,这种连续性的缺乏一方面是中亚地区本身就处在日本外交战略的边缘,另一方面是日本与中亚国家关系的发展受到很多客观因素的制约。过去十几年日本的中亚外交呈现出从发展双边关系向发展多边合作的转向,这本质上还是由日本中亚外交所面临的困难决定的,例如能源合作,在双边关系基础上的能源合作成效并不大。同时,在政治影响力方面,日本正在谋求通过推动中亚地区的整合而体现自己的大国地位。
1922——1997年,苏联解体以后,日本迅速地在1991年12月正式承认中亚5国,并在1992年1月与中亚4国建立外交关系(土库曼斯坦在同年4月与日本建交) 。从1992年开始,日本逐渐将注意力转向中亚国家,这一时期,日本中亚外交的主导手段是提供经济发展援助, 尤其是“政府发展援助”(ODA) 。但是,日本的中亚外交一开始仅仅是作为制衡俄罗斯的一种手段。因为在苏联解体后日本对俄政策有两大目标——参与开发俄罗斯远东地区的能源资源和解决“北方领土问题”,并且日本将俄罗斯归还“北方领土”作为向俄远东地区能源资源开发提供投资的前提条件。在遭到俄罗斯的拒绝之后,一方面迫于国际社会要求援助前苏联国家的压力,一方面作为引诱俄罗斯归还“北方领土”的手段,日本将目光转向同样拥有丰富能源资源储藏的中亚地区,尽管俄罗斯远东地区对于日本能源进口多元化战略来说更加现实。日本官员也承认,援助中亚国家是为了向俄罗斯表明:只要俄罗斯同意归还日本领土,日本将为俄罗斯提供更多的资金。
伴随政府向中亚国家提供大量援助,日本企业集团开始满怀憧憬积极地进军中亚——谋求石油钻探权并希望和当地企业建立广泛的联合投资,并且展开一系列关于中亚国家能源资源开采和经过新疆塔里木盆地的输油和输气管线的可行性研究。同时,中亚国家也对日本抱有很大的期望,希望吸引日本的援助和投资以发展本国经济和基础设施建设。虽然各方面都满怀期望,但日本政府提供大量援助和外交努力对于那些在该地区寻求经济机会的日本能源企业来说并没有转化成可观的经济利益,而且日本的能源进口多样化战略也没有取得实质性的进展。日对中亚国家的石油和天然气对日本能源进口的补充作用作出过高的估计,并且低估了管线修建的政治风险和技术难度。很明显,修建从中亚到日本的能源管线是一项浩大的工程,要面临很多困难:管线过境国的多边谈判和过境费的分配;项目参加国内部和双边关系的稳定;巨额的前期投入和遥远的获益预期等。同时,中亚国家也出于他们自己的目的而夸大日本利用中亚地区能源资源的可能性,因为中亚国家一方面希望打破俄罗斯对中亚能源资源外运的垄断——他们迫切希望寻求替代性的能源外运通道,另一方面希望得到日本的大量援助和投资 。
1997——2004年,1997年小渊惠三率领的代表团访问俄罗斯和中亚四国(塔吉克斯坦除外) ,和中亚国家领导人讨论发展日本和这些国家之间关系、探讨双方合作关系的未来,并重申对中亚国家提供经济支持的政策。在总结这次访问的“小渊报告”(《俄罗斯中亚对话代表团报告》)的基础上,桥本龙太郎提出“丝绸之路外交”。桥本首相在讲话中提到,日本已经谋求“加强与这些国家的双边关系,在未来,日本对于中亚地区的外交政策将被作为与欧亚地区关系这一广阔领域的一个有机组成部分——需要去发展比过去更加复杂的外交政策”,并且提出今后日本外交在中亚的“三个方向”是“政治对话、经济以及资源开发合作和和平构建”。但是关键问题是桥本首相提出“欧亚外交”主要的目的还是表明其决心促进与俄罗斯的关系,并克服双方在解决“北方领土”争端中的困难,并且桥本首相提出的“三个方向”更像是口号而不是战略。另一方面,“欧亚外交”(包括“丝绸之路外交”)完全不是长期的持续的外交理念,尽管其在桥本及其继任者小渊两届政府被积极采纳,但是之后其作为日本外交政策的一个明确方针而实施的机会逐渐减少。同时,“欧亚外交”还过度依赖桥本首相的个人能力和政治野心,而不是成熟的、连贯的政策规划。
这一时期,日本国内逐渐认识到过去憧憬的不合时宜,开始重新思考日本利用中亚国家能源资源的可行性。日本企业要想在中亚国家获得经济利益,必须推动中亚国家提高他们的地区合作水平,这样才能创造一个更大的地区市场并减少投资风险。特别是在能源利用方面,鉴于日本和中亚地区的地理间隔以及该地区的地缘政治状况,事实已经证明在双边关系基础上利用中亚能源资源几乎是不可能的。既然过去在与中亚国家双边关系的框架中利用中亚国家能源资源面临诸多困难,那么推动多边的地区整合不失为一个好的选择。桥本首相在演讲也提到中亚地区的能源资源对于世界能源供应将有持续增强的影响,而且日本和中亚的经济交往仍然应该基于能源部门。问题是对中亚的外交政策缺乏连续性导致日本的中亚政策并没有向多边主义发展,其后对中亚关注的降温也没有让日本在推动中亚国家的地区合作方面有所作为。然而,“丝绸之路外交”的提出仍然是积极的,表明日本在中亚的外交政策不再由引诱俄罗斯归还“北方领土”这样情绪化的动因所推动,取而代之,主要的动因变成希望帮助中亚国家保持稳定和发展,并且最终成为后来小泉政府的“日本+中亚对话”多边主义中亚政策的理念来源。
2004年——现在,2002年4月,小泉纯一郎首相在博鳌亚洲论坛发表演讲重提“欧亚外交”倡议,他宣布自己企图与中亚地区建立长期的合作关系,以保障日本的能源安全。他重申日本将继续其推动中亚地区整合和经济合作的计划。同年7月,以杉浦正为首的“丝绸之路能源代表团”被派往中亚。2004年8月,川口顺子外相访问中亚4国,川口外相在乌兹别克斯坦的演讲中提到“日本对于中亚没有任何自私的目的,日本对于中亚国家不行使武力、也没有政治、领土或其他潜在的冲突,对于中亚国家来说,日本是一个天然的合作伙伴。但是,鉴于中亚的地缘政治重要性,中亚的和平与稳定影响欧亚大陆的和平与稳定,日本非常关心中亚地区的和平与稳定”。川口外相随后提出“日本+中亚对话”的三个原则——尊重多样性、竞争和协调和开放的合作,并特别强调“地区内合作”的重要性——特别是包括阿富汗在内的地区内合作。第一届“中亚+日本对话”外长会议召开,其目的是在过去良好的双边关系的基础上,加强与中亚地区整体的多边合作。在会议召开期间,他们讨论中亚地区作为一个整体的地区内合作的重要性,其中被关注的一个重要领域就是中亚地区的能源开发和地区内的运输网络。2006年第二次“日本+中亚对话”外长会议主要讨论的议题是协助中亚国家建设一条通过阿富汗连接中亚南北的能源运输通道和中亚四国支持日本成为联合国安理会常任理事国。
1997年的“丝绸之路地域外交”坚持在与中亚各国双边关系的框架下向中亚国家提供援助的原则,但是在能源进口多元化方面并没有多少进展,而新的“中亚+日本对话”倡议则建立在两大支柱之上:一、现存双边关系的继续和扩展;二、地区性的多边倡议以强化与中亚国家整体的关系。新的多边倡议表明日本将发展与中亚五国整体的关系并深化地区范围的相互影响和发展,但最重要的是日本通过新的多边倡议表明在未来讨论中亚问题的场合不能忽视日本的存在。该倡议重提“南向通道”——即中亚经阿富汗到巴基斯坦港口卡拉奇的运输通道,鉴于日本积极参与阿富汗的重建进程,而中亚国家也渴望修建不经过俄罗斯的石油和天然气运输管道,该倡议应该得到重视。日本似乎已经充分估计到修建这条运输通道所面临的困难——该地区脆弱的相互依赖、不稳定的政治情势和落后的基础设施等,承诺为中亚国家提供援助以打击恐怖主义和毒品交易、改善该地区基础设施建设的落后状况以及促进该地区国家间的整体合作以用地区手段解决地区问题。尽管许多的分析家认为日本的倡议目的在于遏制中国在该地区的影响力,但掩盖在援助项目下的能源利益和国际政治影响力却是日本的真实利益——中亚国家一致表示支持日本成为安理会常任理事国并在能源开发和运输合作方面表现出积极姿态。
2006年小泉首相对哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的访问是日本首相对中亚国家的首次正式官方访问。小泉首相的访问使日本过去的中亚外交达到顶峰,是日本谋求扩展与中亚国家的关系并取得突破的继续努力。一些政治评论人士(特别是日本的政治观察家和政策制定者)批评日本的中亚政策缺乏具体的政策目标、清晰的政治意图和推动力,小泉首相的访问则是发出一个明确的鼓励信息——寻求突破过去被动的中亚外交政策。小泉首相的访问的另一重要目标就是在能源合作方面取得突破——日本不仅觊觎中亚的石油和天然气,而且谋求在核能应用和铀矿开发方面和中亚国家的合作。小泉首相在哈萨克斯坦签署在和平利用核能和铀矿开发方面合作的备忘录,在乌兹别克斯坦虽然没有签署相似的文件,但双方同意就铀矿开发问题举行工作会谈。
“和平与安定的走廊”
2006年6月1日,在“日本+中亚对话”外长会议之前,外相麻生太郎就日本的中亚政策发表演讲,首先提出日本中亚外交的一贯基本哲学是解决该地区事物的主体是中亚国家自身。麻生随后提出日本对于中亚地区抱有强烈关心的四个原因:对世界和平与安全的贡献意识、中亚地区丰富的能源资源、战后日本的复兴模式值得中亚国家效仿以及在讨论中亚事务时不能无视日本的存在。最后麻生提出日本中亚外交的“三个指针”:从“地域”到“广域”、推动“开放的地区合作”、基于共同拥有“普遍价值”的合作。2006年11月30日,麻生太郎又做了题为《“自由与繁荣之弧”——开创日本外交新天地》,中亚成为这一“自由与繁荣之弧”的一部分。麻生提出要特别重视民主、自由、人权、法制和市场经济这些普遍价值,以“价值导向外交”来把欧亚大陆外延的东北亚、中亚、高加索和中东欧等连成“自由与繁荣之弧”,并倡导加强与北约和欧盟的合作,并作为在“日美同盟”、“近邻外交”之外的第三个外交基轴。
从宇山智彦对于日本中亚外交的动机的分析可以看出麻生太郎两篇演讲的真实含义。首先是日本的大国意识,特别是上世纪90年代以来,日本认为自己作为一个经济强国,应该谋求相应的政治地位,所以日本外交政策中经常宣扬这种大国责任意识。但是日本的这种大国意识又是自私的,比如日本认为自己应该成为安理会常任理事国,方能凸显自身的大国地位并为国际社会做出贡献。由于自身的特殊情况,日本认为自己对于国家社会的贡献更多地应该在经济领域,日本向中亚国家提供大量的经济援助,同时经济援助事实上也增加了中亚国家对日本的好感,这一点是我们要注意的。其次日本希望成为亚洲的领导者,例如麻生在演讲中提到日本战后复兴的模式值得中亚国家效仿,而《读卖新闻》则更加露骨地宣称日本的目的就是要培养“亲日国家”。特别是日本提出建立“亚洲共同体”的宏伟理想之后,日本更加关注在过去良好的双边关系基础之上加强多边外交,中亚外交中也是相同的思路。当然,麻生太郎的“自由与繁荣之弧”概念更多地是配合美国的外交战略,正如当年的“欧亚外交”一样,更多地是口号而不是战略,并且同样体现麻生太郎的个人愿望和政治野心。
总结
虽然在过去的十多年中日本对中亚国家的能源资源表现出巨大的期望,但利用中亚国家丰富的石油和天然气的前景却让日本感到失望。许多人认为在中亚的政治和商业风险过高并且这种认识又限制有意义和长期的合作关系的范围。其次日本的企业和其他国家的企业一样出于同样的原因而不想在中亚承诺更广泛的投资——中亚对于企业投资来说风险过高,除了对铀资源的投资以外,日本的企业在中亚几乎没有什么商业活动。对于中亚,日本既不认为是廉价劳动力的来源,也不认为是本国商品和服务的巨大市场。从2004到2006年,日本对中亚国家的官方发展援助(ODA)表现出明显的减少趋势——特别是对潜在的能源输出国,对哈萨克斯坦和土库曼斯坦的官方发展援助被完全削减,而对乌兹别克斯坦的援助则被削减92% ——日本削减官方发展援助的原因很可能是已经认识到自己在中亚的“资源外交”无法取得预期的成果。
宇山智彦总结过去日本中亚外交的特点:第一,虽然很多日本人出于对大国地位的追求,开始认识到应该给予中亚地区更多的关注,但是对于如何积极进入中亚地区并没有共识;其次,日本的中亚政策依赖机会和个人影响,政府官员对于中亚并没有清楚的概念,而过分依赖少数高层官员;再次,浪漫主义也影响日本的中亚外交,特别是在艺术方面(“丝绸之路”)和吉尔吉斯斯坦曾是二战时日军战俘的流放地。综合以上三点,可以说日本的中亚外交并没有清晰的战略。考虑到日本利用中亚能源资源的困难和缺乏其他的经济利益,日本中亚外交的目的逐渐由较简单的引诱俄罗斯归还北方领土和利用能源资源转向以中亚作为舞台展现日本的大国意识和地位,外交政策也从以与中亚国家的双边关系为基础转向倡议多边合作和中亚地区的整合。但是,由于日本中亚外交自身的制约因素和政策连续性的缺乏,往往更多地是追求短期利益胜过长期利益。#p#分页标题#e#
责任编辑:玉玲