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一、日本农业面临的国内问题和国际压力

 
　　日本农业因土地经营规模小、兼业农户多、农业劳动力活力下降以及长期推行的农业价格保护政策等多种原因，造成农产品成本较高和缺乏市场竞争力。同时，WTO新一轮农业谈判要求进一步开放农产品市场，日本农业面临着要求政策调整的强大国际压力。

　　1.土地经营规模普遍比较小。2000年日本平均每一农户的耕地面积为1.24公顷，约合18.6亩，远不及许多欧美国家大农场的经营规模。值得注意的是，近几十年不少日本农民从农村转移至城市，日本农业家庭总数不断减少，但是土地经营规模扩大非常缓慢。1990--2000年日本农户家庭总数减少18.64％，同时平均每一农户经营的耕地面积却仅增长8.77％。

 
　　2.兼业农户所占比重相当大。2004年日本兼业农户数占经营性农户总数的79.6％(不包括自给性农户)，这不仅阻碍·了土地集中和农业经营规模扩大，而且使农业机械不能充分地发挥应有的优势，难以创造出高效率的农业生产，其结果造成丁高投入带来的高成本。尽管兼业农户的收入主要不是来自农业生产，但仍然享受着日本农业支持政策，这既影响政府对专业农户的激励效果，又加重了国家财政的负担。

 
　　3.日本农村劳动力的活力下降主要是农村劳动力老龄化问题突出。1995-2004年，在日本农村中30-59岁男性劳动力占农村全部男性劳动力的比重从27.73％下降到21.47％；60岁以上农村男性劳动力占农村全部男性劳动力的比重从60.59％上升到70.58％，60岁以上农村女性劳动力占农村全部女性劳动力的比重从55.65％上升至65.37％。与此同时，日本从事农业生产的女性人数超过男性人数，2004年从事经营性农业生产的男女比重分别为44.7％、55.3％。

　　4.日本消费者要求提高农产品质量和保证消费者健康的呼声不断增强，特别是近几年日本出现过一些食品质量事件引发消费者团体的抗议，进而引起了日本社会对农产品质量安全性的关注和重视。由于日本社会越来越重视食品和农产品质量安全性问题，日本政治家必须重视消费者群体的意见，否则将会引起日本国民的不满。因此，在社会舆论的强大压力下，日本政府不得不从原来主要考虑农民的利益转变为兼顾农民和消费者两方面的利益，这也是影响日本农业政策调整的重要原因。

 
　　5.面对市场不断开放的压力。长期以来，日本农业政策的出发点是建立在封闭条件下对农业的高度保护，即依靠高关税等措施避免国外农产品对国内市场的冲击和影响。一旦这种封闭条件被打破，与此密切相关的农业政策也就难以维持。日本作为农业资源严重不足的国家，每年需要进口大量农产品来弥补国内生产的不足，2005年日本农产品自给率只有40％，其余农产品依靠大量进口来满足国内消费需求。在国际贸易自由化的大趋势下，日本难以长期维持一种既要进口大量农产品又要避免国外农产品冲击的格局。日本作为WTO成员，必须面对美国和凯恩斯集团强烈要求进一步开放市场。新一轮农业谈判的主题之一就是关税减让，包括削减关税高峰，而日本正是利用高关税手段阻碍某些品种国外农产品的进入，如大米关税高达490％。

 
二、日本农业政策调整的主要内容

 
(一)农业政策调整的主要目标

 
　　1.提高农产品自给率。日本政府重视食品安全保障，尤其是高度重视保障大米等主粮的供应，认为确保稳定地供应保证国民生存和健康基础的粮食是国家承担的基本责任和义务，是关系到国民生存权的重大问题。由于国际市场难以保证稳定的粮食供给，提高国内粮食自给率就成为最主要的农业政策目标。

　　由于日本农业生产经营问题造成农产品自给率下降。1990--2003年日本谷物自给率由30％降至 27％，其中食用谷物的自给率由67％降至60％；2003年日本豆类、油脂类、砂糖类、水果类、水海类和肉类产品的自给率分别只有6％、13％、35％、44％、50％和54％0。按热量计算，2005年日本农产品自给率仅为40％。为了改变农产品自给率低的状况，日本政府制定了一项提高农产品自给率的5年计划。在这项计划中，2010年农产品自给率要上升至45％，谷物自给率要上升至30％，食用谷物的自给率要上升至 62％，水果类、水海类和肉类产品分别要上升至51％、77％、61％。

　　2.提高农业经营的效率。日本农业政策的重要目标之一是克服农业经营效率不高。长期以来，日本农业依赖大量财政支持和价格补贴，政府的过度保护导致了农业经营效率低下。以大米为例，2004年日本5万人以上城市的大米销售平均价格为每公斤434日元(约合人民币31元)，大米的生产者全国平均价格为每公斤248元(约合人民币18元)。显而易见，一旦日本政府被迫大幅削减大米关税，国内市场必然会遭遇来自国外进口大米的严重冲击。同样，魔芋、奶制品等依赖高关税保护的日本农产品也同样严重缺乏市场竞争力。

　　为了改变日本农业经营效率较低的状况，日本政府计划通过调整有关政策激励措施、扩大经营规模、改进经营方式、开发人力资源、增强国内竞争以及加强农业高新技术开发和应用等方面，甚至提倡和鼓励具有一定国际竞争力的农产品出口，以此逐步提高日本农业经营效率和提高日本农业竞争力。

 
　　3.发挥农业的多种功能。“农业多功能性”是影响日本农业政策的理论基础，发挥和应用农业多种功能是日本农业政策的主要目标之一。日本“新农业基本法”对农业发展的功能和作用进行了解释，明确提出农业不仅应具有经济功能，而且要求具有社会功能、生态环保功能等，是多种功能的有机统一。农业多功能性突破了传统农业理念的局限性，将农业生产发展与自然环境保护、传统文化继承以及国民生活水准提高融入一体。

　　日本政府不仅提出了实现农业多功能性的一些目标，而且还初步制定了相关的量化考核方法和指标，涉及到生态环境、水源涵养、食品安全、气候因素、空气质量、自然景观、历史遗址、青少年教育和农村社区发展等方面。日本农业多功能价值的评估范围包括防止水灾泛滥、保证河流安全、地下水源涵养、阻止土壤流出、处理有机性废弃物、调节气候变化、提供保健休养等，具体评价方法包括环境价值法、替代法等。

　　4.促进农村振兴和发展。促进农村振兴是日本农业政策的主要目标之一。农村不仅是农作物生长的物质载体，而且也是农业生产者的居住地。搞好农村建设可以吸引农村青壮年劳动力、改善农村社会精神面貌，从而增加促进农业生产的有利因素。

 
　　日本“新农业基本法”重视农村各种资源的合理开发和综合利用，包括土地、水、农村人力、历史人文、自然环境等资源，其他措施还有加强农村公共设施建设、农村医疗福利事业、防治自然灾害等。

 
(二)日本农业政策的四大重点内容

　　1.农地对策。日本农地政策的基本趋向是促进农村土地流转与集中，以此扩大农户经营规模。日本土地私有化造成土地流转比较困难，因此有必要通过制度创新来推动农业经营规模的扩大。日本“新农业基本法”规定了有选择性扶持农民的政策，重点支持与培养有发展潜力专业农户和农业大户。政府通过调整对农业生产者的支持政策，对这些重点农户给予较多的鼓励和扶持，促进其扩大家庭农业经营规模和优化农业生产结构。

　　地方政府对具有专业农户和农业大户资格的农户，规定了相应的优惠政策和优先权，包括政策性补贴、低息贷款、农业信息、技术培训和经营培训等，提高专业农户的生产效率并降低经营成本。日本调整对农业生产者支持政策的一个重要含义，就是将原来对所有农户补贴的普惠制支持转变为对专业农户和农业大户的重点支持，突出专业农户和农业大户的经营效果，以此拉开专业农户与兼业农户之间的经营差距，推动兼业农户的土地向专业农产和农业大户转让和出租，减少耕地弃种情况。新的农业补贴政策包括：(1)确定一个农民收入与支出的平均基准，对尚未达到这一平均基准的农户给予补偿；(2)对关税下降后形成的农户收入减少，对这收入差距给予补助；(3)农产品市场进一步开放后，由于农产品生产成本高于国外同类农产品而导致实际价格下降，对这种价格下降带来的损失进行补贴；(4)对生产农产品数量多、质量优的农户进行奖励性补贴。日本农林水产省还要求地方政府和农业委员会加强对农田弃耕的调查和管理，提高日本农地的有效利用率。

 
　　2.经营对策。日本农业经营对策主要解决农业经营效率不高的问题，应对日益开放的市场和农产品竞争的局面，需要对农业经营理念和政策进行调整。这既不同于原来侧重于粮食生产和农民收入而忽视农业经营效率，也突破了原来完全依靠日本农协系统发展农业生产的格局，日本农业经营对策增强了市场竞争机制和竞争氛围。

　　日本政府为了提高农业经营效率，一方面着手培养农业法人，通过发展农业法人来改善日本农业经营结构，增强日本农业整体竞争力。农业法人需要具备两方面条件：不仅要拥有相当多的土地资源，而且还要具备很强的市场经营能力。2{XX}--2004年日本农业生产法人数量从5889个上升至7383个，这些农业法人主要是有限责任公司①，他们是独立于农协组织之外的经济联合体。另一方面着手改善现有农户的经营状况，为配合日本政府的农业经营对策，日本农协出台的相关措施包括加强对农户的经营指导，培训农业经营人才，整合农协分支机构，降低生产流通成本，推广农业新技术，实施品牌化战略，鼓励不同产地之间展开竞争，引导农产品向质优价廉方向发展，以此提升日本农产品市场竞争力。

　　3.环境对策。日本农业环境政策推动了生态农业的发展，追求经济效益、生态环境效益和社会效益的综合效益最大化。日本政府鼓励农户积极施用有机肥料，尽量不用或少用化肥，不使用化学农药防治作物病虫害，依靠保护病虫天敌或培育抗虫害作物新品种等防治病虫害。日本正在积极发展所谓“四维农业”，即形成“水稻—蘑菇—牛—蚯蚓”四位一体的农业生产体系，由此形成一个良性的农业循环系统。

 
　　日本政府通过立法和制定农业发展新政策确立生态农业，如20世纪末确立的无公害蔬菜生产模式。日本政府制定限制使用化肥、化学农药的有关规定，地方政府与村庄及农户签订限量使用农药、播种绿肥作物等协议，对于因保护环境而造成的农作物减产和经济损失，政府给予一定的补贴。日本政府鼓励农户种植有机农产品，给予这些农户相应的奖励性补贴。

 
　　日本农业环境对策与重视消费者利益的政策导向是紧密相联系的，日本消费者和民间团体不断呼吁提高农产品质量和保证消费者健康，并引起了政府的重视，逐渐在全国形成了追求有机农业和生态农业的潮流。2003年日本农林水产省增设了“消费安全局”，这标志着日本政府加强了对消费者合法权利的重视和保护。日本有机农业协会(JQAA)将消费者与农业生产者联合起来并形成了一种合作伙伴关系，该组织管理有机农产品的生产和加工过程，监督有机农产品的质量安全性。

　　日本环境对策取得了良好的效果，2000年日本环境保全型农户数量超过了50万户，占全部经营类农户的21.5％。同时，日本是世界上第二大有机食品和饮料消费国，拥有众多偏好有机食品的消费者。

 
　　4.地域资源保全对策。日本地域保全对策是从保护、利用和管理某一地区的土地、水源、人力、传统文化、历史遗址、自然景观、生态环境等各种资源出发，考虑各个地区农村现状和特点，合理利用农业资源和其他资源，加快农村经济、社会和生态的综合发展，其中包括农业生产、人力资源、文化教育、社区建设、生态保护、城乡交流等多方面内容。

 
　　日本地方政府通过制定计划和措施并与集体农户或单个农户签订有关协议，实施地域资源保全对策。例如，2000年日本制定了《针对山区、半山区地区的直接支付制度》，对这些地区的农户进行直接补贴，这项补贴政策的目的是拉平山区与平原地区农业生产成本的差距，鼓励农民充分利用和耕种土地，保证国内粮食等农产品的较高自给率。具体补贴方法分别是村庄与地方政府、农户与地方政府签订有关协议，农户按协议规定的内容从事农业生产活动并领取相应的补贴。

 
三、讨论和小结

　　日本农业曾经有过独特的成功经历，但是由于过度依赖政府的农业保护政策，特别是对市场机制重视不够，以及没有协调和处理好与主流国际贸易规则的关系，从而导致国内农业衰退、市场竞争力较弱以及农产品国际贸易摩擦频繁。正是在这种背景下，日本不得不进行农业行政改革，对原有的农业政策进行反思和调整。

　　随着日本“新农业基本法”和一系列相关政策的出台，从某种意义上讲，日本农业正在经历一场具有重要意义的改革。但是，日本农业行政改革不会一帆风顺，这不仅会受到国内理论界一些学派和学者的质疑，更重要的是受到日本农业资源匮乏的制约。尽管如此，日本农业政策调整已经取得了一些成果和经验，这些成功经验和不成功的教训都值得我们重视、研究和借鉴。

 
　　回顾日本农业政策调整和变化的历程，我们可以发现一条鲜明的主线，这就是日本农业政策已经从二战结束后以发展粮食生产为导向，20世纪60年代以提高农民收入为导向，转变为现在以发展现代农业和提高市场竞争力为导向。日本农业政策调整突出几个重要特征：农村发展全面性、农业目标多元化、市场机制以及市场开放。

责任编辑：米阳