所谓财政政策，是指政府通过财政支出及调整税收的构成，即预算规模的增减来控制总需求，以实现景气调整、就业扩大、物价稳定和国际收支平衡。它比通过利率变动和货币供应量增减来调节有效需求的金融政策更直接，力度也更大。与其他西方市场经济国家一样，战后日本政府高度重视财政政策的宏观调控作用，在运用财政政策调节经济方面开辟了一条符合本国国情、突出本国特点的路子。
一、日本积极财政政策的历史回顾
战后，在日本经济发展中，曾经两度采政政策”。第一次是“石油危机”（1975年）后，日本宏观经济政策“为了顺应国民抱有的同美国和西德一道对世界经济景气起先导作用的期待，提出了积极财政政策”，这主要表现在：
（1）在财政支出方面，采取了增加公共事业费用开支、扩大社会保障支出、改善财政支出结构的政策措施。1979年社会保障费是1970年的5.7倍，在一般会计支出中所占的比重比1970年增加了5.4个百分点。
（2）在税收方面，进行了一些增税或减税的调整措施。如实行所得税一般性的减税，标准家庭课税最低额从115万亿日元提到170万亿日元；调整租税特别措施，增加对交际费的课税和准备金；提高印花税、土地转让税和与汽车有关的各种税收。
（3）在组织财政预算方面，编制了旨在刺激经济发展的大型预算，变发行建设国债为发行赤字国债，用以筹集大型预算的财政资金。在1975—1979年间，一般会计岁出额年平均增加17.4％，特别会计岁出额年平均增长23.4％。1975年开始增发赤字国债，1979年国债累积额为56.25万亿日元，约占GDP的25.0％，该年财政预算对国债的依存率为34.7％。
（4）在采取扩张性财政的同时，尽量突出重点。此时的日本深深地汲取了第一次石油危机的教训，而且由于其当时还面临着贸易摩擦的严峻局面，因此，日本政府开始大力调整产业结构，促进技术革命的发展，其财政投资的重点转向省能源、发展电子等知识密集型产业方面。
由于在实行积极财政政策时发行了大量的赤字国债，因此日本财政就失去了原有的弹性，财政的自律机制也遭到了破坏，公债依存度迅速上升。巨额的财政赤字，不仅导致了财政宏观调控功能的锐减，而且日益成为经济发展的消极力量，成为通货膨胀的重大隐患。此时，财政与经济表现出一种互相牵制的恶性循环。面对这一财政危机，1979年日本政府提出“不增税的财政重建”路线，采取的主要措施有：
（1）控制赤字国债的发行额，计划每年减少1万亿日元，逐步降低财政对国债的依存率；
（2）改革税制结构，实行区别对待、增减有别的税收政策，保证税收负担的公平性；
（3）结合行政机构改革，减少财政支出（政府支出和福利支出）。应该肯定，80年代日本政府“重建财政”的计划取得了一定的成绩。从1986年末至1991年4月，日本经济持续出现了约53个月的“平成景气”。
1991年4月，日本经济开始从发展的巅峰上跌落下来，进入经济周期变动的低谷，出现了“平成萧条”。“平成萧条”出现后，多项经济指标落幅加大，甚至跌至历史最低水平。面对这样的一种局面，在金融政策已无回天之力的情况下，日本政府不得不再次投下赌注，重新启动积极财政政策。众所周知，积极财政政策的核心就是政府通过赤字财政预算的方式来刺激经济增长。赤字财政预算就是用发行国债（举债）的办法来筹措资金，增加投入。1993年日本政府发行国债额度为21.028万亿日元；此后连年增加，1994年上升到22.032万亿日元；1995年则为24万亿日元；1996年为24.1万亿日元。所有这些财年的国债发行量都超过1980年14.2万亿日元的历史最高水平，国债依存度迅速上升。然而，此次积极政策没能从根本上挽救日本经济长期萧条的局面，却进一步加深了财政危机，使日本陷入了严重的财政危机和债务危机的境地。
1997年爆发的东南亚金融危机又使日本经济复苏受到沉重打击。为克服这次危机的负面影响，缓和此前财政结构改革造成经济滑坡的严重后果，日本政府开始新一轮的积极财政政策。其中，小渊惠三执政时期的财政政策最具代表性。主要政策有：
第一，1999年公共投资超过1998年度规模。为了保证公共事业投资的连续性，编制1999年11月至2000年3月的15个月预算，并在1998年编制了10万亿日元的第二次补充预算，其中的公共事业费大部分在1999年度实施。1999年度当初预算安排比1998年度当初预算多7％以上，加上1998年度第二次补充预算中的大部分公共事业费，1999年度公共事业费就多于1998年度公共事业费12.5万亿日元。
第二，实行永久性减税7万亿日元。其中，个人所得税减4万亿日元、法人所得税减3万亿日元。公共投资和减税财源均为发行公债；第三，积极推行行政改革和税制改革。在税制改革中，法人税率由现行的46.36％减至40％，最高所得税由65％减至50％。进入1999年后，这一系列经济对策的效果开始显现，第一、第二季度出现了GDP持续的正增长。为了保住这一来之不易的结果，小渊内阁在该年11月又推出了一个规模达18万亿日元的“经济新生对策”，其中约有一半的资金用于公共事业投资。这样，日本经济终于在1999年度走出了负增长的阴影，实际GDP实现了1.4％的正增长。
二、战后日本积极财政政策的分析与评价
首先，我们肯定，积极财政政策的实施在一定程度上都刺激了经济增长，对战后日本经济的稳定、复苏和高速发展有积极作用。日本从1971年至1980年实际GDP增长率为4.55％，据测算，这个时期财政支出对经济增长率的贡献度为1.7％左右，从1981年至1991年，日本实际GDP增长率为4.75％（根据日本“东洋经济统计月报”各年度经过相加平均计算得出）。在这一时期的经济增长率中，内需贡献度年均达到了4.59％，其中，财政的贡献率为0.97％。在西方发达国家年均经济增长率都没有超过3％的情况下，日本保持如此高的经济增长速度，说明其宏观经济政策执行是正确的。另据日本《经济白皮书》推测，1993—1994年扩大公共投资意向使经济增长率提高了1％，1994年至1996年财政支出对于经济增长率的贡献度也在0.8％以上（铃木淑夫，1998）。尤其是在1997年度和1998年度日本经济连续出现GDP负增长，成为战后以来经济发展史上“最黑暗时期”，在经济形势异常严峻的情况下，通过实施积极财政政策，大规模刺激经济，使日本经济渡过了战后以来的最困难时期，于1999年度实现了正增长，暂时摆脱了经济衰退的阴影。
其次，我们在肯定其成绩的同时也应当看到日本实施积极财政政策的负面效应，清醒地认识到，日本这种依靠大规模公共事业支出来维持的经济复苏以及经济景气存在着很大的局限性。
1．政府财政日益恶化。为了使经济早日走出低谷，政府采取了扩张性的财政政策，其结果必然是年复一年的扩大政府支出；而与此同时，由于经济的不景气，税收收入自然就大大减少，再加上为刺激经济而采取的减税措施，势必会降低财政收入；在财政收入减少的情况下实施积极的财政政策，其结果必然导致政府财政赤字不断扩大。据经济合作与发展组织的统计显示，仅就中央政府和地方政府的财政余额来看，日本在90年代一直处于入不敷出的赤字状态，远较欧美发达资本主义国家严重的多。
2．政府债务居高不下，财政机制严重扭。曲据日本内阁府经济社会综合研究所编制的《经济要览》所示，1991年度日本发行国债额为6.73万亿日元，国债依存度为9.5％。但从1992年度开始，由于大规模经济对策的连续出台，财政支出迅速增加，再加之税收由于经济的衰退无法完成预定目标，财政赤字越来越大，国债发行也就随之呈现出一种连年增加的势头。1992年度发行国债9.54万亿日元，相当于1991年度的1.42倍，1993年度又比1992年度增加约70％，1994年度赤字国债重发后的国债发行规模更是一年上一台阶（1997年度除外），特别是1998年度以后国债发行规模更是连创新高，1998年度和1999年度国债发行额均突破了30万亿日元大关，分别达34万亿日元和37.51万亿日元，仅这两年度的国债发行量之和就约等于整个20世纪80年代日本国债发行总额的65％左右，从而创下了日本财政史上的一项纪录。与1991年度相比，1999年度国债发行额增长了4.57倍，国债余额也翻了近1番，并且1999年度的国债依存度高达42.1％，国债费占一般会计支出的比重为24.2％，这就意味着该年度一般会计支出中有近一半的资金是通过发行国债借来的，而支出中又有近1/4用于了国债的还本付息。另据官方统计资料显示，日本2000年度国债发行规模继续超过了30万亿日元，高达36.14万亿日元，该年度末国债发行的余额达367.55万亿日元，较前年度末增加了约10％（约35万亿日元）。这种无限制的国债发行和巨额的国债余额无疑将产生严重的负面影响。
第一，财政赤字的累积和国债的增发会引起利率水平的上升，这一方面会削弱民间投资的欲望，降低扩大再生产的规模；另一方面又会引起国外资本的流入，造成日元升值，从而降低出口规模，进而使本国生产受到更大的影响。
第二，巨额的国债发行势必会形成与民间争夺资金的局面。据统计，在1978年度，民间金融机构认购的长期国债额9.2万亿日元，占国债发行额的86％，而在1979年，城市银行存款增加的82％是用来认购国债的。尽管进入80年代以来，由于金融自由化的深入，民间金融机构认购国债的比例有所降低，但出于自身收益和安全的考虑，他们仍对国债投资报有很大的兴趣，如1989年度民间金融机构认购的国债仍占国债总发行额的39.8％，到1995年度为止这一比例一直维持在25％以上。金融机构大量投资于国债必然会减少民间可利用资金数量，还会引起市场利率水平的上升，从而进一步影响生产和经济的发展。
第三，国债的利息支出居高不下。国债是以政府信用为后盾向民间的借款，自然存在着还本付息的问题。而随着国债规模的急剧膨胀，用于国债利息的支出在政府财政支出中的比重就日益显著。自从20世纪80年代中期以来，该项支出一直维持在10万亿—11万亿日元，相当于一般会计支出的15％左右。如此巨额的国债利息支出无疑会大大减少国家财政对经济的调节力度，会削弱和扭曲财政的机能，使得财政政策的选择余地越来越小。
3．传统财政政策难以为继。战后，日本在经济发展中实施了较多次的经济对策，其规模也是越来越大。但这些经济对策并没有能使日本经济走上依靠民间需求主导的增长之路，相反却使经济增长对财政的依赖程度越来越高。这主要表现在有了经济对策的刺激，经济就会或长或短地增长一段时间，而一旦没有了财政的支撑，经济就可能很快出现衰退。这种情况在1997年度以后表现得尤为明显，如在1998年度积极财政政策、特别是连续的超大规模经济对策的刺激下，1999年度第一、第二季度GDP出现了较为强劲的增长势头，但由于没有了财政的支撑，第三季度GDP立刻出现了负增长。在这种情况之下，日本政府不得不于同年11月推出了规模高达18万亿日元的“经济新生对策”，从而使得1999年度GDP实现了1.4％的正增长。可见，日本传统的以公共事业投资为主要内容的积极财政对策效果非常不理想。
三、日本积极财政政策给中国的借鉴和启示
1998年以来，中国政府基于对国内外经济环境的研究与分析，果断地做出了实施积极财政政策的决定。几年来，在积极财政政策的刺激下，再加上政府其他一系列政策措施，中国经济总地来说实现了较为快速、合理的发展，经济步入了一个较为健康的发展轨道。当然，我们在肯定积极财政政策作用的同时，同样也应该清醒地认识到我国在政策运用过程中已经出现或已有潜在的问题。在解决这些问题的过程中，我们应该充分借鉴战后日本经济发展中实施积极财政政策的经验和教训，从而注意以下几个方面。
1．建立符合国情的税收宏观调控体系税收政策是财政政策的核心，在财政政策的调控中显得极为突出。如何正确发挥税收在中国市场经济中的导向作用，建立符合中国国情的税收宏观调控体系，是中国当前税制建设的重要课题。日本高速增长时期税收政策运用的成功经验，对于我们无疑具有借鉴意义。
一般而言，要实现国民经济可持续增长，必须注重经济稳定；而经济稳定又是以控制物价和失业为标志。从战后各国经济发展分析，追求经济增长与经济稳定一直是主要经济学派和各国政府制定经济政策的两大战略目标。战后日本之所以能保持20年的高速增长，原因也在于把这两者进行了有机的结合。同时，税收在其中起到了重要作用。借鉴日本税收运用的成功经验，中国税收调控功能应有两个方面调整：合理调整税制结构，完善和健全中国个人所得税和企业所得税制度，充分发挥所得税在国民生活中的“自动稳定器”功效；实行税收指数化政策。根据中国物价涨落的变动情况，合理调整税率、税收扣除额、折旧额等，以减少或消除通货膨胀对税收收入成果的影响，从而使社会总需求和总供给保持均衡发展。
2．从社会总供求平衡的大视角看待财政。赤字问题，合理控制债务规模日本经济高速增长时期的财政政策目标选择了一个从预算收支平衡到社会总供求平衡的过程。60年代中期以后，日本虽然发行了赤字国债，但由于其规模被控制在国力承受的范围内，而且有严格的法律和限制，从而达到了动员社会闲置资本、调节经济总量和结构的目的，为日本经济高速增长起到了作用。日本财政政策实践告诉我们：出现财政赤字并不一定意味着就不是好的管理，只要宏观经济政策目标仍以刺激经济增长为目标，适应了经济增长的需要，赤字也能推动经济增长。这主要看赤字政策是否能与控制通货膨胀、推动私人或国有企业的投资相一致。赤字的规模与弥补赤字的方式是赤字政策对经济影响程度的两个主要参数。
就中国情况而言，从建国以来，财政赤字一直是个不可回避的现实问题。进入80年代中期以后，伴随着改革开放的深入，中国的财政赤字逐年增大，而且增长势头不减。就中国财政赤字支持经济增长的效应来看，正效应一直大于负效应，也就是说，支撑经济发展的财政政策效应是良好的。但需要强调的是，近年来，日本出现严重的财政赤字现象，财政政策的宏观调控能力出现硬性或僵化，国债的依存度较高，财政支出结构的错位也比较严重。因此，中国在财政赤字方面要注意降低国债的依存度，合理控制债务规模，随时警惕财政赤字引发通货膨胀。今天，中国面临西部大开发的良好机遇，在实现积极财政政策时，在财政支出结构上，要加快制定促进西部开发的财政政策方略，建立健全转移支付制度和促进西部科技进步的财政政策，利用财政政策对经济增长的贡献来提高财政政策的宏观执行水平。#p#分页标题#e#
3．继续扩大有效需求，推动经济健康发展。经过艰苦努力，2000年以来我国经济出现了重大转机：投资、消费、出口需求出现了可喜的全面回升势头，通货紧缩的情况有所缓解，国有企业盈利有较大增长，民间投资也开始走出持续低迷的状态而出现增长势头。与此同时，国家财政收入也在这种好形势中保持了较快的增速。然而，另一方面，我们又必须清醒地认识到，这些积极的变化并不意味着我国经济已经出现了根本性的转折，特别是考虑到体制、制度和结构等方面所存在的一些深层次矛盾并未完全化解，考虑到经济全球化特别是加入世贸组织带给我们的冲击与挑战，对当前经济形势的判断就更不能盲目乐观。事实上，目前社会经济生活中出现的积极变化，主要是近几年宏观经济政策调整和国际经济形势转暖等短期有利因素的影响，而并非稳定的内在因素作用的结果，有效需求不足的问题也并未根本解决。换句话说，就是迄今为止，还未形成促进国民经济持续快速健康发展的稳定因素和内在机制。因此，无论是从保持政策惯性，还是从继续巩固、发展当前大好形势的现实需要来看，在一定时期内，继续实施积极的财政政策是确有必要的。当然，其政策取向和政策重点又应随着形势的变化而有所调整，才能保证国民经济健康稳定地快速发展。
4．通过改善国债的持有结构来适当地扩大国债的发行规模。扩大内需最直接的途径就是增加政府支出特别是投资支出。但资金从何而来？当然首先是增加财政税收。在进一步增加税收很困难的情况下则只好增发国债。在国债发行量增长速度很高、国债市场容量有限的情况下，政府必须考虑增加金融机构对国债的持有量。中国目前60％以上的国债由公众持有，商业银行持有国债仅占其资产的6％。这一比例远远低于一般发达国家的水平。以日本1994年的国债销售情况为例，在长期政府债券中，49.7％是金融机构购买的，只有2.4％是由个人购买的；在政府贴现的债券中，31％是由金融机构购买的，个人购买占41.8％；在政府担保债券中，62.1％是由金融机构购买的，个人购买的占0.1％；在地方政府债券中，金融机构购买占48.9％，个人购买占5.1％。所以，应鼓励政府通过发国债的方式向银行借款，这不但可以解决政府建设资金不足的问题，还可以有效地解决长期困扰金融机构的金融资产质量问题，一箭双雕，何乐而不为呢？当然不可否认，政府向金融机构借款（发债）将导致货币供应量的增加，因而有可能导致通货膨胀。但中国经济目前所面临的主要危险是通货紧缩而不是通货膨胀。因此，我们不必因为担心通货膨胀反弹就畏惧实施积极的财政政策。两利相权取其重，两害相权取其轻。为了提高就业水平，刺激经济增长，促进经济回升，适度扩张的财政政策应该是值得的。
5．实施积极财政政策的措施要果断，力度要大，但持续时间不宜过长。财政政策对宏观经济周期的变化的认识时滞已嫌太长，决策和执行时滞一定要尽量缩短，否则财政政策时滞较短的优势就会减弱。如日本政府在1997年就因为犹豫不决，坐失扩张财政政策的良机，致使经济继续滑坡，陷入了战后的低谷。促使经济回升需要较大的财政政策力度的原因是经济衰退时期财政政策作用的乘数要小于复苏时期。日本的例子可以作为反面借鉴。因此，如果决定使用财政政策就要下大决心，尽快在较短时间内集中增加较多的资金投入。当然，在考虑到持续的扩张性财政政策支出受到有限的财政刚性制约，依靠国债加大基础设施建设又受到国债规模风险的制约，因此，不宜长时期持续使用扩张性的赤字财政政策。
总之，我们应汲取日本经济发展中实施积极财政政策的经验和教训，在当前大好形势下，积极推进改革向着更深、更广的范围内推进，以更加灵活有效的财政政策促进我国社会主义市场经济体制的尽快建立，不断深入地促进我国的经济稳定增长。
责任编辑：玉玲
京公网安备 11010502032260号