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    日本是个自然灾害频发的国家，经常受到强地震、强台风、暴雪和海啸的袭击。强烈的灾害危机经历和意识，使日本形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制，积累了比较丰富的灾后救助和重建经验。

   
地震灾害危机管理

    多层次的地震灾害危机管理体系。受地理因素的影响，日本自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识相对较强。在日本，“危机”大致分为大规模自然灾害、重大事故、重大事件、武力攻击事态和其他危机等5个类型。日本的国家危机管理体制大致是这样的：以法律为依托，内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协商会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等职能部门负责具体实施。在这一体制下，中央各部门和地方政府分别建有各自的危机管理体系。危机发生时，一般是根据危机的类型启动不同的危机管理机制。在灾害危机管理方面，起决定作用的是中央防灾会议。针对地震这种自然灾害，日本规定，国家气象厅要在两分钟内通报地震强度。大地震发生后，首相和各省厅主要负责人要在首相官邸组成危机管理中心，分析灾情，制定对策；气象厅负责提供各种灾情预报；消防人员、警察和自卫队组成的救援队可立即投入紧急救援活动；电力、煤气、自来水、通信、交通等部门都有各自的防灾机制，地震发生时既可各自为战，又能统一行动。

    相对完善的灾害危机管理法制。作为重灾大国的日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，并已形成一套相对完善的应对灾害的法律法规体系。目前，日本拥有各类危机管理法律40余部，其中涉及减轻地震灾害的法律就有10多部，主要包括《自然灾害对策基本法》、《防止海洋污染及海上灾害法》、《活动火山对策特别措施法》、《水灾防止法》、《灾难救助法》等。针对可能发生的大规模地震灾害，日本政府还专门出台了《大规模地震对策特别措施法》和《关于地震防灾的国家财政特别措施法》等相关法律，对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作出了具体规定。

  
　　覆盖全面的灾害管理信息网络。日本国家气象厅是主管监测地震和海啸的专门机构，建有24小时制的监测系统，以确保在地震发生的瞬间计算出震源、规模、是否引发海啸并发出海啸警报和预报。根据《气象业务法》规定，地震发生后要马上把有关信息传递到警察机构、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅、消防机构等，并由此迅速传递到学校、居民家、医院和船舶。普通百姓察觉到地震，打开电视或收音机，就立即得知地震发生的详细情况。如今，日本还开设了灾害短信业务，一有震情，手机上立即会出现免费的相关信息。同时，消防、警察、交通、媒体、医院、学校等相关机构，都会做好应急准备。

    强烈的灾害预防危机意识。日本把预防和应对危机视为同等重要，在危机出现之前就采取主动预防措施。日本是地震多发国，在全世界6级以上地震中，20％以上都发生在日本。为培养民众的防灾救灾意识，日本警方不断印制和更新地震宣传手册，介绍应对地震灾害的各种知识。此外，日本将每年9月1日定为国民“防灾日”。这天，全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是地震多发区的居民组织，都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。同时，日本各地还有许多模拟地震、火灾等情景的防灾体验中心，免费向市民开放。

   
地震灾害后的救助和重建

    1995年1月17日凌晨，以日本神户为中心的阪神地区发生里氏7.3级强烈地震，造成6000多人死亡、30000多人受伤、数十万人无家可归。地震带来的直接经济损失高达10万亿日元（当时相当于1000亿美元），占日本国民生产总值的1％左右，是日本战后遭遇的最大一场自然灾害。阪神灾后重建工作漫长艰辛，耗费了近10年之久，但也积累了一些值得借鉴的经验。

    建立三位一体的救助体系。日本的地震灾后救助体系分为自救、政府援助和社会救助三大块。在自救方面，日本自1966年起就建立了地震保险制度。人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金。这将大大减轻灾民在重建过程中的经济负担。政府救助是灾民在重建家园过程中的最重要来源，主要有两种形式：一是通过地震保险再保险的方式，帮助和促使保险公司积极开展地震保险业务并按标准进行赔付；二是中央和地方政府根据受灾程度，直接向灾民提供资金援助。在社会救助方面，除社会各界捐款救助外，金融机构也会出台一些救济措施，如通过缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。

    法律保障灾后重建工作。日本重视依据法律进行灾后重建工作。其中，与地震灾后恢复重建直接相关的有《抗震改建促进法》、《严重灾害特别财政援助法》、《受灾市街区复兴特别法》、《地震保险法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《灾害抚恤金支付法》等24部。根据这些相关法律，严重的地震灾害发生后，日本政府向灾民紧急提供饮水、食品、衣物等救济物品，保证免费提供一日三餐。对于房屋全部倒塌或已无法居住，而个人又无法获得资金重建家园的灾民，政府还需提供临时住宅。阪神大地震后，日本政府紧急建造了近40000户临时住宅。此外，法律还对违规使用赈灾款项行为作出具体惩罚规定，以防止赈灾资金损失、浪费及挥霍等现象发生。

    分阶段实施灾后重建工程。阪神大地震发生后，日本政府内部成立了首相重建咨询机构“阪神复兴委员会”，派遣市街重建调查团奔赴地震现场，调查灾区的交通、生活基础设施等受损情况，汇集成《阪神大震灾调查报告》，对住宅、城市规划、产业复兴等提出建议。在广泛征集社会各界意见的基础上，首先制定灾民住房、公路、铁路和港湾等基础设施建设的重建计划，即紧急复兴5年计划。从结果上看，阪神大地震的灾后重建实际持续了将近10年之久，历经调查准备、全面重建和完全恢复自立三个不同阶段，才完全恢复震前的繁荣与活力。

    建立地震灾害重建基金。在阪神大地震后，在重建过程中，日本神户市建立了重建基金。重建基金分为两类：第一类是基本基金，主要由政府投入；第二类是投资基金。前者主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，后者是商业性项目，两种基金相互结合发挥作用。重建基金实质上是将国家财力、社会捐助及商业投资集中起来，举全国之力来重建家园。

    重视灾民的精神救助。在重建过程中，一项不可忽视的内容，是对灾民实施精神救助。实践和理论研究均表明，重大突发灾难会给现场人员带来巨大的心理创伤，特别是老人和儿童更需要精神上的安慰与关切。为此，日本在遇到灾害时，第一时间与消防人员和新闻记者同时赶到的还有心理咨询人员。政府还派专家定期为幸存者免费进行心理咨询和心理学知识讲座，安排生活援助员和老龄户生活援助员，定期走访老龄人住宅等。应该说，灾后生活信心重建是一个长期的系统工程，它的恢复远比房屋、道路等硬件设施的重建工作艰巨得多。

责任编辑：米阳