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    摘  要:都市农业是随着工业化和城市化浪潮发展起来的一种独特的区域农业。本文对日本都市农业概念的变迁进行了论述,指出虽然日本最早使用都市农业的概念,但那不过是列宁提出的市郊农业概念的另一种表达方式。真正的日本都市农业经历了从所谓“残地农业”的消极概念向“有计划地保护的农业”的积极概念的转变。在理论分析的基础上,还根据最新资料对日本都市农业的发展阶段进行了划分,并论证了日本都市农业发展的现状、特点及问题。

 

  关键词:都市农业,概念变迁,发展阶段,现状

 

  进入20世纪90年代,在中国,都市农业这一新的农业产业领域开始得到广泛的关注。但是,由于城市化进程缓慢,中国的都市农业发展相对滞后,因此借鉴国际都市农业尤其是日本都市农业的发展经验是极为必要的。但是,国内对日本都市农业的专门研究尚不多见,急需加强。本文拟从日本都市农业的概念起源和变迁、发展阶段以及现状等方面做一些尝试性探索,以起到抛砖引玉的作用。

 

  一、日本的都市农业概念

 

  都市农业,是随着工业化和城市化进程发展起来的一种独特的区域农业。作为工业化和城市化程度较高的国家,日本对都市农业进行研究和开发的历史比较悠久。对日本的都市农业概念进行梳理,将有助于研究和理解都市农业。

 

  (一)日本都市农业概念的起源

 

  关于都市农业概念,中日两国学者都同意“都市农业”这一汉字词汇最早出现在日本。目前有据可查的是,1930年12月的《大阪府农会报》首先使用了“都市农业”和“都市地域的农业”的说法。1935年出版的日本经济地理学家青鹿四郎所著《农业经济地理》一书,则第一次对“都市农业”概念做了界定:“此处所谓都市农业,是指分布在城市商业区、工业区或住宅区等城市中心区域之间,或环绕在其外围区域的发达、特殊的农业组织——受城市势力直接影响而发展起来的挤奶、养鸡、养猪、养鱼等高级养殖,利用温室和大棚种植观赏植物、芽菜、叶菜、瓠菜、根菜、水生菜、水果等高级园艺和快速苗床栽培,以及同时进行麦类水稻种植等多样经营的复合系列型农业组织。”在此书中,青鹿还大致划定了都市农业的区域范围,即从市区向外扩展、大致相当于市区面积两三倍左右的区域。

 

  青鹿所界定的都市农业概念,概括起来包含以下要素:区域上包括城区和郊区,形态上以专业从事商品农业经营的组织为主,行业上主要涉及满足城市副食品供应和观赏园艺所需的养殖业和种植业。这实际上表达的是曾长期流行的“市郊农业”或“郊区农业”的概念。

 

  列宁最早注意到资本主义城市发展过程中的郊区农业的变化。在《俄国资本主义的发展》一文中,列宁曾专门论述了“商业性农业的发展”,还在第四章第八节“工业性蔬菜业和果园业:市郊经济”部分提出了“市郊经济”的概念。列宁认为,随着资本主义的发展,在首都和大城市的郊区将形成以商业性种植业和畜牧业为主、有别于传统农业的市郊农业。列宁之后,世界各国关于区域农业的研究在很长一段时间里都流行着这一都市郊区农业的概念,日本也不例外。但事实上,郊区农业这一概念并不能等同于都市农业概念。

 

  (二)日本都市农业概念的变迁

 

  都市农业概念再次在日本流行,是在经济高速增长的后期阶段,即20世纪60年代中后期到70年代。之后,随着经济社会的发展,日本都市农业的概念也相应发生了一些转变。

 

  1.消极概念——“残地农业”。

 

  上世纪60-70年代,日本的都市农业概念已经由“郊区农业”演变成“残地农业”,指的是“在城市区域范围内以孤岛状农地保留下来的农业区域上所经营的零散农业”。

 

  这一概念的产生,与日本政府的城市住宅建设方针和城郊农民的反对运动有关。日本农业问题专家田代洋一的研究指出:在日本经济高速增长的后期阶段,为了适应城市化发展的需要、解决城市居民的住宅难问题,日本政府于1968年制定了《城市规划法》,把全国的城市及其周边农村地区划分为四个区域,即城市建设区、农地调整区、农地保留区和农地保护区。通过这种统一“划线”的办法,计划把31万公顷农地划入城市建设区,并用十年时间建成住宅区。然而由于农林省的计算失误,至1979年的十年间,日本的城区新建工程实际只用了9万公顷农地,剩余的22万公顷农地,被新建成的城区住宅所包围,成为“孤岛”。另一方面,为了推进农地建住宅工程,日本政府曾规定被划入新建城区范围的农地一律比照住宅用地课税,不合理的征税标准使得持有剩余农地的农民难以继续维持农业经营,只有想尽办法卖地。在这种背景下,在保护农业的旗帜下,剩地农民掀起了一场要求废除新建城区内农地的住宅地课税以继续维持农业经营的“都市农业”运动,“都市农业”一词也再次流行开来,带有明显的“残地农业”色彩。

 

  不仅如此,可以说,一直到90年代,日本学界所界定的“都市农业”都是消极的定义。如日本最早研究都市农业的学者渡边兵力曾指出:“都市农业”有两点特质,一是散布在城区里的农业,二是最终要走向消亡的过渡性农业。日本关西派都市农业研究者东井正美也认为,都市农业是在城市化发展过程中、在城市区域内孤立分散的残存农业。

 

  2.积极概念——“有计划地保护的农业”。

 

  90年代前后,日本“都市农业”的概念开始朝积极方向转变,其中具有代表性的论述是都市农业学者桥本卓尔1995年发表的著作《都市农业理论和政策——建设有农业的城市序说》。其中第一章“都市农业的概念和定位”,反映了桥本对“都市农业的新定位”。他借用渡边兵力最早使用的“计划性都市农业”的说法,第一次明确地在以往的都市农业定义里附加了新内容:“都市农业也是需要有计划地、政策性地予以保护的农业,即需要从放任不管、必定走向衰退和消亡的‘过渡性农业’向‘有计划地保护的农业’转变的农业”。

 

  (三)日本都市农业概念的内涵扩展

 

  日本都市农业概念从消极观念向积极观念的转变,反映了日本学术界和政府对农业功能的重新认识和定位。这一变化由来已久。1960年日本制定《农业基本法》时,人们对农业的认识还普遍停留在基本产业定位上,因此法律的主要目标在于提高农业的生产效益、改善农民的收入状况。随着社会的发展,人们开始思考农业的多功能属性,不断提出新的农业认识。

 

  1969年,东洋大学教授矶村英一提出了“都市第三空间理论”,认为现代都市应该为人类提供三大空间,包括居住的地方、生产的地方以及户外休闲的场所。但是现实是,城市的迅速发展使人类居住和生产的空间大大拓宽,但个人活动空间却被局限于住宅和办公楼,与自然隔绝。因此,现代都市应该规划出第三空间,让人们享受阳光和绿地。这一理论强调了自然环境对市民生活的重要性,发展都市农业恰恰可以满足市民对优美自然环境的向往,缓解城市紧张生活的压力。

 

  1974年,东京大学名誉教授松尾孝岭提出“环境农业理论”,认为在城市化迅速发展的地区,农业应该由传统意义上以粮食生产为目的的城郊农业转向以提供生态环境和休闲空间为目的的都市农业,农业功能发生变化。

 

  1995年,日本农林部门组织“农业基本法研究会”,研究讨论对《农业基本法》的修改。1999年制定和发布的新农业基本法改名为《食品、农业、农村基本法》,第一次以法律形式正式肯定了农业在粮食供给之外的诸多功能,如水土保护、景观形成和文化传承等。2001年,应政府的要求,日本最高学术机构“日本学术会议”专门发表了关于农业功能的咨询意见,进一步强调了农业的三方面功能:粮食安全的保障功能、生态环境的维护功能、社会和文化的传承功能。(参见表1)

 

  表1 日本农业的三大功能

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  根据这一功能界定,日本民间智库三菱综合研究所也尝试着对农业的多功能进行了货币评价,其结果如表2。

 

  表2 2001年日本农业多功能的评估价值

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  根据表2,2001年日本农业多功能的评估价值约为82226亿日元,相当于一年的农业生产总值。也就是说,除了传统的生产功能外,日本农业的其他功能也将创造巨大的社会财富。都市农业正是农业多功能得以有效发挥的重要途径,需要进一步扩展并实施计划性保护。

 

  (四)日本都市农业概念的国际比较

 

  如前所述,日本的都市农业概念经历了郊区农业、残地农业和有计划地保护的农业等阶段性变化。如果说,第一次概念变迁的动力来自于城市农民的生存需求,那么第二次变迁则应归功于社会各界对农业功能认识的转变。可以说,关于都市农业概念,日本国内已经达成了共识;那么,国际社会又是怎样定义都市农业概念的呢?

 

  在国际上,“都市农业”有着多种英文译法,如urban agriculture,agriculture in city countryside,agriculture in urban countryside等。至今还没有发现最早使用这一概念的直接文献,通常认为1950年美国学者欧文·霍克使用了“都市农业区域”,1969年美国经济学家约翰斯顿·布鲁斯提出了“都市农业生产方式”,1977年美国农业学家艾伦·尼斯在《日本农业模式》一文中正式提出了“都市农业”的概念。

 

  从国内众多学者的研究来看,欧美都市农业概念的发展可以归为三个阶段:一是上世纪50年代的“市区农业区域”概念;二是60年代的“都市型农业产业”概念;三是70年代以后的城乡结合的综合农业概念。尤其后者,典型代表是1999年加拿大国际发展研究中心的环境与自然资源专家穆杰特所做的界定:都市农业是位于城镇、城市或大城市的边缘地带,对城市或城市周边的自然资源加以循环利用,同时充分利用城市内或者城市周边的人力资源、产品和服务,为城市生产、加工或销售各种食物、非食物产品或服务的产业。据说该定义后来被联合国人居署城市管理项目、农业研究发展国际合作中心等机构所采用。2003年,国际都市农业组织、世界粮农组织和联合国计划开发署也做出了大致相同的定义:都市农业是指位于城市内部和城市周边地区的农业,以满足城市消费者需求为主要目的,采取集约的方式,利用自然资源和城市废弃物(垃圾、污水等),在分散于城市或郊区各个角落的土地上和水源中,种养各种家用作物,具体包括食品、花卉、草皮、药材、木材和燃料等,是一种包括从生产、养殖、加工、运输、消费到为城市提供农产品和服务的完整经济过程;它与乡村农业的重要区别在于它是城市经济体系和城市生态系统中的组成部分。

 

  在中国,最先兴起的是郊区农业研究。郊区属于城市行政范围,至今仍有不少学者坚持郊区农业等于都市农业的观点。90年代初,中国开始引进日本的都市农业概念,进行广泛研究,形成了新的都市农业认识。其中,以农业经济学者为主的一派主张都市型农业概念,强调都市农业是一种高度规模化、产业化、科技化和市场化的农业。以经济地理学者为主的一派则认为都市农业泛指城市农业和环城市农业,前者为小范围的自给型或直接销售型农业,后者为集约化的半商业和纯商业经营的农业。

 

  综合国内外不同的都市农业概念可以发现,都市农业概念的定义主要聚焦于以下三个方面:区域概念——是行政区域还是地理区域、是城市内部还是城市郊区或是城区加郊区、甚至城区加郊区加外围农村;产业概念——是传统的大农业还是城市服务型高级农业、或是以农业为依托的新型服务业(如观光农业等);城乡关系——是着眼于城市主体还是农村主体、或是城乡一体。比照这些因素,日本的都市农业概念,在区域上早期是行政性的地理区域、近期是单纯的行政区域概念,在产业上是传统的大农业观念,在城乡关系上强调的是城乡一体的意识(承认城乡对立,但主张建设兼有农业的城市)。

 

  通过对日本的都市农业概念的梳理可以发现,日本的都市农业,本质上是都市的产业之一,不但有传统的农业功能,还有维护城市生态和文化等功能。中国也应该借此确定自己的都市农业概念。可以认为,在中国,都市农业应该是在城市行政区域内的城市食品产业、环境产业、景观产业、休闲产业、教育和文化产业的综合体,其本质上属于城市产业,从业者也属于城市居民。只有这样,才能真正实现城乡结合和一体化,消除城乡对立。总之,如果给都市农业下个定义,那就是:都市农业是城市范围内的产业之一,是由城市领导、依靠城市的力量、为城市服务的涉农经济、社会和文化产业。

 

    二、日本都市农业的发展阶段

 

  在进行都市农业研究时,日本学者主要研究其起源、现状和存在问题,很少专门研究发展阶段的划分问题。中国学者也很少专门研究日本都市农业的发展阶段划分,但也有一些具体的划分观点。如有人认为日本的都市农业发展分为形成期(1945-1965年)、衰退期(1965-1980年)和多功能评价期(1980年至今)。这些观点没有提及具体的划分依据和标志,所以无从考证。笔者认为,根据日本都市农业起源和发展的特点,在具体划分日本都市农业的发展阶段时,必须考虑到日本都市农业的概念、都市农业发展的动力、都市农业相关思想制度的形成和都市农业的发展成果。综合以上因素,本文将日本都市农业的发展分为以下几个阶段。

 

  (一)都市农业的形成期(1969--1979年)

 

  在日本,虽然1930年就已经出现了“都市农业”的说法,1935年就已经有人对“都市农业”做了概念界定,但在20世纪60年代后期“都市农业”一词重新流行以前,“郊区农业”一词使用更为广泛,日本的“都市农业”概念基本只相当于都市郊区农业的含义。可以说,此时真正意义上的都市农业概念还处于萌芽状态,并未成形。

 

  1968年,日本政府制定《城市规划法》,通过强制划线,把大量农田划入城市范围,并采取征收住宅用地税的措施,计划在十年内促进农地转化为住宅。但现实是,十年后真正转为住宅的农地不到规划的三分之一,三分之二以上的农地出现剩余,导致了都市剩地问题。另一方面,日本的农业团体为了维持都市残存农业,从1970年开始掀起以反对农地和住宅用地同等征税为核心的都市农业保护运动,迫使全国一半的城市暂缓实施农地转住宅计划;1976年日本又实行了全国范围的城市农地减税三年计划,到1979年又将减税年限延长三年。日本的中央政府和地方政府也相继出台了一些有利于都市农业发展的法规政策。比如1972年,神奈川县藤泽市最早建立了“城市绿地农业制度”,1973年国家正式制定《生产绿地法》,允许在城市配置一定面积的农业生产绿地用于防灾(全国共实现691公顷,东京占70%)。从此,日本的都市农业获得了生存的空间和机遇,开始发展起来。#p#分页标题#e#

 

  (二)都市农业的发展期(1980--1990年)

 

  虽然出现过1983年前后全国地价暴涨、城市大规模开发等现象,但日本的都市农业思想在此阶段基本形成,促进了都市农业的发展。

 

  早在1975年,日本相关部门就已经认识到了都市农业的重要性,提出城市大规模成片开发时(5公顷以上的区域、2公顷以上的片块)可以用30%的面积通过换地形成集中成片的第二种(0.2公顷以上)农业生产绿地(到1989年,全国形成160片,约1万公顷)。1980年,建设省又制定了《促进大城市区域城区内农地适当利用的特别措施法》,规定3公顷以上小规模的住宅开发区域也可以用50%的面积建设1公顷以上的集中经营农地。经修订,该措施法以《农住组合法》的形式被政府通过并得以实施。1983年,在城市规划审议会城建促进分会的中期报告中,城建部门也终于承认了城市中农田和住宅可以长期共存的思想。

 

  不仅仅是政府明确了思想、采取了措施,一直推动都市农业发展的农业团体也积极行动。1980年,相关农业团体第一次正式打出了“创建有农城市”的运动口号。在它们的推动下,1982年宅地税免征措施到期时,日本政府重新修订了地方税条例,正式建立起继续维持城市长期农业经营的农地制度,将城区农地减税制度延长为十年。1987年,政府制定《休闲地法》,各地农村兴起了发展农村休闲业的热潮。

 

  (三)都市农业的巩固期(1991--2000年)

 

  之所以称这一时期为巩固期,是因为此阶段的日本都市农业克服各种困难,实现了进一步发展。

 

  80年代末90年代初,由于经济泡沫,日本进入了一个新的城市扩张时期。1992年,三大都市圈开始全面实施宅地税征收措施,都市农业面临着新的考验。日本国内也掀起了关于都市农业的全民大讨论。

 

  面对城市化浪潮,日本应该如何对待都市农业?针对这一问题,1988年6月,日本政府制定了《综合土地对策纲要》,其基本态度是“甄别论”,即该开发的坚决开发、该保护的坚决保护。围绕这一方针,日本社会各界进行了讨论。城市规划部门的石田赖房提出了第三生产绿地制度的观点,主张把城区现存的所有农地都纳入绿地管理体制,进行统一的城市规划管理。东京都农业团体成立的都市农业问题研究会提出了题为《城区内农地今后的状态》的建议报告,支持第三绿地的基本思想。国土厅也提出了《有效利用城区内农地研究会报告》,建议设立“农住土地利用计划区域制度”,以1000平方米以上为基准,由地方行政经大部分地主同意协商后认定。农协全国中央会组织的“都市农业、农业振兴方策研究会”也发表了类似的提案——《为了创建宜居城市:城区内农地状况的建议》。

 

  全民大讨论促成了1991年对《生产绿地法》的修订。新的绿地法规定:为了防灾、农业生产和公共设施需要,城区可以设立农业生产绿地;面积设定为500平方米以上;必须耕种30年以上或者所有者死亡后才可以改变用途,改变用途时优先考虑农业经营。可以说,这一新法保障了都市农业的存在和发展。都市农业的思想得到了落实,发展都市农业成为了社会整体的目标,日本的都市农业发展得到了巩固。

 

  (四)都市农业的全面发展期(2001年至今)

 

  进入新世纪,日本的都市农业进入了全面发展阶段。其主要特点是日本全国上下对农业多功能的认识进入了一个新的阶段。

 

  第一个标志是1999年制定和发布的新农业基本法。新农业基本法改名为《食品、农业、农村基本法》,第一次以法律形式正式肯定了农业在供应粮食之外的多功能作用。紧接着,“日本学术会议”也发表咨询意见强调了农业的多功能。

 

  第二个标志就是2005年执政的自民党和公明党先后成立了都市农业研究会和都市农业振兴项目团队。农林省也新设立了“都市农业地域交流室”。此外,依照新农业基本法相关规定每五年制定一次的2005年版“基本计划”中,也明确提到了“都市及其周边地域的农业振兴”项目,还以列表的形式强调了农业的多功能作用,包括向城市供应新鲜安全的农产品的生产功能,以及提供休闲的农业风景、提供农业体验场所、提供防灾空间和缓和城市热岛效应等多重功能。

 

  由以上的阶段划分可以看到,日本的都市农业是在日本特殊的城市发展规划过程中,经过不断的争论与反复,以十年为周期,逐步发展起来的。

 

  三、日本都市农业发展的现状

 

  经过形成期、发展期和巩固期而进入全面发展期的日本都市农业,到底处于怎样的水平?本文拟从定量分析和定性分析的不同角度做一个简单的概括。

 

  (一)日本都市农业的整体统计指标

 

  首先需要把握整体的统计指标,以便对日本都市农业的发展现状进行定量分析。但是,由于日本都市农业理论形成较晚,尚没有建立起专门的都市农业概念下的整体统计指标,只有一些零星和近似的指标可以参照。日本国立横滨大学教授田代洋一曾根据自治省和建设省的资料,详细计算出1974和1989年日本城市市区的农田面积,分别为265101公顷和164960公顷,城市市区的农地率大致为17%和12%。这应该是严格意义上的都市农业农地面积,但缺乏相关的农业生产统计。

 

  日本政府官方的农林统计中,主要采用一种近似的“都市性区域农业”统计来表示都市农业的整体水平。具体来看,2004年日本都市农业的概况如下:都市农业农地面积为119万公顷,占全国农地的25%;都市农业产值为25625亿日元,占全国农业产值的29%;其中,花卉占全国产值的40%,蔬菜占全国产值的38%,水果占全国产值的34%,大米占全国产值的28%,畜产占全国产值的20%。

 

  2008年版《食品、农业、农村白皮书》中公布的2005年日本都市农业的概况为:都市农业农户数为68.6万户,占全国农户总数的24%;都市农户耕地为350361.99公顷,占全国耕地的15%;都市农户产值为10297.7506亿日元,占全国农户产值的18%。但据日本学者分析,该类统计实际等于都市农业和都市近郊农业的总和,只能作为一种参考。

 

  (二)日本都市农业的特征

 

  日本学者后藤光藏在《都市农地的市民性利用——成熟社会的“农”的探索》一书中,收集了东京都和横滨市范围内的农业相关数据统计,并以之作为都市农业的代表与全国农业统计作比较。本文拟借鉴这一方法来分析日本都市农业的特征。(参见表3)

 

  表3 日本都市农业和全国农业的主要特征对比

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  资料来源:根据后藤光藏著作相关内容和日本《2000年农业普查》相关数据绘成

 

  从表3的内容和数据来看,日本的都市农业和一般农业相比,具有以下几个主要特征。

 

  从农户的基本属性来看,都市农业农户所占有的农地面积要小于一般农业农户,约相当于其一半左右,但都市农业农户的专有劳动力所占比重较高,户均劳动力人数也较多,少有弃耕的农地。

 

  从业务经营来看,都市农业农户从事设施农业、直销农业、观光农业、有机农业的比重都要比一般农业农户大得多,二者从事农副产品加工和订单农业的比重则比较相仿。具体从农产品的品种来看,都市农业农户从事花卉、蔬菜和水果等种植业的比重较大,较少从事大米种植和畜产养殖业。

 

  从生产收入来看,都市农业农户的兼业率较高,尤其是兼营公寓、停车场出租等不动产的比重较大,能够获得明显高于一般农业农户的经营效益。有资料表明,1991年三大都市圈的农户中,69.3%有来自不动产的收入。此外,根据1998年东京都的《都市农业实态调查》,在东京都五个不同地区、共计2506人的农户问卷调查中,回答不动产收入占其收入比重最低的为41%,最高的达70%。

 

  (三)日本都市农业的问题

 

  虽然日本都市农业的发展得到了整个国家和社会的重视,在农业产业中也占有一定的特殊地位,但其自身依然存在着不少问题。日本农业学者对此进行了不少论述,本文拟简单归纳相关论述如下。

 

  1.土地问题。虽然有新《生产绿地法》作为农业经营的保障,但是由于都市农业所拥有的农地基本都位于城市区域内,所以近年来依然受到城市开发扩张的威胁,都市农业农地面积逐年减少。由于日本相关法律中有加人生产绿地认证必须承担终生务农义务的规定,使得生产绿地的认证率始终只维持在80%左右;而农地所有者亡故或务农期满时,虽然地方政府可以优先出资收购农地,但其资金筹措能力存在很大局限;而且,农地继承制度逐渐从由长子单独继承向子女平均继承过渡,农地规模遭到削弱,走向零碎。总之,种种因素导致了继续持有都市农地益发艰难,如果日本政府不在城市规划、土地税制和遗产税制上采取新的措施,将很难阻止都市农地不断减少的趋势。

 

  2.劳动力问题。日本社会逐渐进入老龄化和少子化阶段,各行各业都将遇到劳动力短缺问题,农业尤其如此。从都市农业统计数据来看,虽然弃耕率较低、每户平均专业从业人员人数较多,但经营者老龄化现象非常严重。如2000年的农业普查资料显示,60岁以上业主所占比重,全国农村为53.8%,东京都68.3%,横滨市65.5%;70岁以上业主所占比重,全国农村为22.6%,东京都36.1%,横滨市32.6%;都市农户经常雇用工人的比例,全国平均为0.9%,东京都3.3%,横滨市2.6%。由此可见,都市农业经营者面临着严峻的劳动力不足问题,其严重程度更甚于一般农村农业经营者。

 

  3.经营问题。由于劳动力问题的存在,日本的都市农业在经营上表现出经营规模缩小、耕作粗放化的倾向。比如说每户平均经营土地的规模,全国农村为95公亩,东京都仅为48公亩,横滨市也不过54公亩;商业性农户所占比重,全国农村为74.6%,东京都只有58.4%,横滨市只有64.8%。由于经营规模小,又处于城市建筑的包围之中,都市农业还遇到了城市环境影响农业生产和农业自身形成的环境污染导致经营环境不佳等问题,畜牧养殖业等的业种选择受到限制。

 

  总之,作为城市的一种特殊产业,都市农业的发展离不开城市居民的理解和支持。虽然日本的都市农业依然面临着不少问题,但其关于都市农业的研究和实践还是给中国都市农业的发展带来了启发和借鉴。

 

责任编辑:水清