◆

    现在中国商品房的价格有如坐上过山车，不断地创下历史新高。而房地产开发商对于中国房价上涨给出的一大理由是：中国人多地少，并且从长远来看，土地供应处于供不应求状态，从供求关系来讲，中国的土地价格从长期来看是一个上涨的趋势，所以，中国的商品房价格就不会下跌，还是一个上涨的趋势。这些言语看起来很有道理，可是仔细一琢磨就觉得有问题了，因为我们有一个明显的旁证来证明上述言论是错误的。中国的邻国日本，人多地少，四面环海并且山地众多，从人口密度来看远远大于中国，可是日本的房价并没有一直上涨，这固然有日本90年代经济衰退部分原因，日本政府在保障普通民众住宅方面有也大量有益经验可以学习，因为日本政府面对全国性的住房缺少问题采取的是最直接有效的方法：政府建造大量公益性住宅提供给普通民众，这种公益性住宅在日本叫做公营住宅。

    日本在“二战”前没有任何的住宅政策，国民也普遍认为住宅是个人问题，不要求国家对住宅建设负责。战后，由于出现了全国性的严重房荒，城市中涌现出大量的无家可归者，单凭个人力量无法解决住宅问题。为了避免出现社会问题，日本政府开始重视住宅建设问题，并且认为解决了住房问题，对于稳定日本国民信心和社会环境，更好的发展社会经济具有重大的意义。日本政府认为住房不同于一般商品，不能把住宅作为完全的商品推向市场，政府必须拟定相关法律，制定和执行有效的住房政策，调动各方面的积极性，保证每个家庭包括低收入家庭都能有获得合适住房的机会，必须保证国民能够居住在与日本经济实力相吻合优质住宅。日本政府采取了一些积极的措施来保障国民的住宅问题，主要体现在以下几个方面：

    一是在法律层面上，分别颁布了《住宅建设规划法》、《地方住宿共给公社法》、《公营住宅法》、《城市住宅计划法》、《住生活基本法》等。明确了中央政府和地方政府在住宅建设和供应方面的责任。法律规定地方政府要注意管辖地区的住宅状况，必须为低收入家庭提供公营住宅。在这里尤其值得提出的是《公营住宅法》，依据该法，政府投资建设了大量的公营住宅。

    公营住宅是指由地方政府在国家的补助下建造的、由地方住宅供给公社经营并专门出租给住房困难的低收入者的一种住宅。主要以租赁形式解决低收入家庭的住房困难，并都是以国家财政出资为主，地方政府职责主要是出地（土地优先供应）和组织建设和管理。公营住宅分为两类：第一种公营住宅是以月收入在11.5万日元以上、19.8万日元以下的家庭为对象，中央政府补贴住宅造价的1/2；第二种公营住宅是以月收入低于11.5万日元的家庭为对象，中央政府补贴住宅造价的2/3。满足入住条件的国民可向政府提出申请，由抽签决定入住者。对于公营住宅，制定有严格的准入退出限制，并按着家庭不同收入标准详细规定了相应的租金标准，原则上都是租金不超过家庭收入的30％。对于收入达到平均水平以上的家庭，则应退出公营住宅，或者相应提高租金标准，最高可增加到原来租金的两倍水平。需要说明的是，在日本，衡量住房支付能力时，要先从收入中扣除相关的抚养人口支出，包括共同生活者、儿童、配偶、老年人、残障人员等，再核定收入水平。

    二是在组织机构上，日本政府高度重视住宅建设问题，专门成立了负责住宅建设的中央统管机构——建设省住宅局。该局是官方机构，代表政府行使住宅建设与管理的职能。其主要职责包括拟定住宅政策，健全实施体制；编制住宅建设五年计划并监督执行；编制住宅预算与政府住宅投资分配方案；对地方政府机构、公共团体、住宅公团与金融公库等进行指导和监督，推动和指导民间住宅开发。在建设省住宅局的统管之下，日本政府组建了以日本住宅金融公库、日本住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的住房供应体系。其中住宅金融公库承担住宅资金融通职能，公团和公社则直接建造和提供住宅。

    住宅金融公库成立于1950年，是直接隶属于政府的法定机构。它依照《住宅金融公库法》的规定向自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款，为民间住房信贷机构提供贷款保险，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款。住宅金融公库对贷款利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。

    住宅公团成立于1955年，由国家投资，1981年住宅公团与宅地开发公团合并成立了住宅都市整备公团。公团为非营利性质，直接隶属于中央政府，面向全国居民提供住宅。公团主要职能是以中心城市为主，以中等收入阶层为对象，直接建造低成本住宅，向中等收入家庭出售、出租。

    地方住宅供给公社是1951年根据《公营住宅法》设立的面向本地区低收入居民的住宅供应机构。公社的组织结构、性质和职能与公团相一致，不同之处在于，公社隶属于地方政府，归地方政府所有，供应对象是本地区居民，主要面对低收入贫困家庭。

    三是在规划体系上，制定出住宅建设五年计划。进入20世纪60年代后，日本经济加速发展，人口进一步向城市集中。民间许多房地产商人在大都市建造了大批木结构的简易住宅以供出租，木结构房屋质量低下，城市住宅问题愈发突出。为此，日本政府在1966年颁布了第一个比较完整的住宅法规《城市住宅计划法》。在该法中日本政府将制定和实施住宅建设五年计划作为改善住宅状况的关键措施。根据该法，日本住宅建设的总目标是：建设与国民经济发展阶段相适应的，与家庭构成及居住区域特点相适应的，具有良好居住环境的住宅。政府通过制定和实施五年计划逐步实现该目标。

    1966—1970的第一个五年计划目标是一户一套住宅，实际公有资金建造住宅270万套，民间资金建造400万套，合计670万套，计划完成率为100.6％。

    第二个五年计划目标是一人一间，实际公有资金建造383.8万套，民间资金建造573.8万套，合计957.6万套，计划完成率为86.5％。

    第三个五年计划目标是至少有一半以上的家庭住宅达到最低标准，即四口之家居住面积32.5平方米，计划完成率为89.5％。

    第四个五年计划目标是所有家庭住房超过最低标准，至少有一半家庭住房达到平均标准，即四口之家居住面积59平方米。实际建造720万套住宅，计划目标达到。第五个五年计划目标是全部家庭住房达到平均标准，并且注重居住质量和居住环境。实际1990年家庭平均居住面积均为59平方米，完成了计划目标。

    第六个五年计划规定到2000年每户平均住宅面积达100平方米，住宅建设730万套。需要明确的是，在日本住房发展目标或年鉴、数据资料中提到的面积数据全部是使用面积，相当于建筑面积的80％。

    四是日本政府高度重视住宅建设质量。在日本，只有高质量的住宅才有市场。日本提出居住要以“与环境共生存”为主题，以人为本、创造人与生活、自然与都市相协调的居住环境。日本通产省负责住宅产业结构方面的工作，建设省侧重住宅产业技术开发方面的协调，对涉及多部门需要协调和决策的，则先由政府的决策咨询机构提出意见，由通产大臣拍板。每个5年计划都确定了1——2个住宅产业技术开发研究的重点方向和目标，从高层住宅工业化体系、节能化体系到现在的智能化住宅体系和生态住宅体系，集中优势兵力协同攻关。

    日本的住宅区，在规划设计方面，非常重视居住生态和环境建设，公益设施配套都比较齐全。在住宅单体设计、平面布局上注重多样化，满足不同住户的需求，在小区管理上突出安全与服务到位。在住宅生产的各个环节，完善了质量保证体系。

    为全面提升住宅产品的质量，日本政府创立了优良住宅部品认定制度，这一制度的核心就是对住宅部品的外观、质量、安全性、耐久性、使用性、易施工安全性、价格及供应条件等，由建设省指定的日本住宅优良部品认定中心进行综合审查。为了保证认证的公正性、权威性，优良部品认定有一套从产品标准、性能测试、专家评价、机构认定、推广普及、售后服务、保险赔偿等方面的方法和程序。

    五是日本政府采取一系列投融资措施来促进住宅建设。日本政府的住宅投融资在促进住宅建设方面发挥了重要作用。住宅投融资表现在两方面：一是政府的财政拨款；二是政府的财政投资性贷款。

    政府财政拨款一方面用于资助公营住宅开发建设，另一方面用于低收入家庭的租房、购房补贴。政府的财政投资性贷款则主要通过两条渠道进行：一条渠道是对公团住宅建设的投资贷款。另一个渠道是将资金贷给住宅金融公库，由住宅金融公库将其用于对公共住宅的建造贷款，或向低收入者发放住宅贷款。在不同时期，政府住宅投融资的资助重点有所不同。战后初期，政府采取的是重点资助各种机构和团体建造供应住宅的政策。70年代以后，住宅信贷业务成倍增长，政府加强了对信贷业务的引导，建立住宅金融专门公司，从事住宅贷款业务，完善了住宅储蓄制度。80年代以后，政府从支持住宅直接投资向支持直接投资和间接投资并重的方向转换。政府既对公团、公社住宅建设投资给予补助，同时又大力扶植住宅信贷的发展。90年代，政府在住宅投融资方面进行了一系列改革，财政投资性信贷所占的比重越来越高，住宅成为财政投资性贷款计划的重点。

    六是日本政府采取一系列税收优惠政策来鼓励住宅建设和供应。为推动住房建设、改善居民的住房水平，日本政府还制定有相当完善的税收调节政策和财政支持政策，其总的原则是少税种、低税率的政策。这些政策经过几十年的发展，不断成熟完善。

    《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1％。限制条件是，扣除额最高不超过20万日元，住宅面积要超过40平方米，贷款偿还期超过10年，5年之内所得合计不超过3000万日元。50年代起，日本政府对财产登记税、不动产所得税、城市建设税实行了减免，并且规定，住房资金中的赠款部分可以免交赠与税。目前，日本住房转让时买方应纳税为固定资产取得税，税率为3％。出卖方纳税税种为利润所得税，税率在扣除项目后按20——30％缴纳。在住房持有环节征税主要是不动产税，税基按评估值的80％计征，税率为1％。这些税收规定在刺激住宅建设、鼓励个人拥有住宅方面取得积极成效。

    综上所述，日本政府非常重视住宅建设和供应，非常重视普通民众的住宅面积和质量标准，非常重视国民的居住环境，从法律、政府机构、长期规划、住宅标准、投融资和税收政策方面采取了积极有效的措施来改善国民的居住条件，使国民的居住状况从二战后的住房供应极其紧张到近年平均每户住宅面积达到100平米。日本政府对待住宅建设的态度非常值得中国政府学习，日本政府面对住宅供应短缺采取大量积极有效的措施也很值得我们借鉴，主要有以下几个方面。

    一是要学些日本政府对待住宅建设和供应的态度。在二战后日本国内住宅供应最紧张的时期，日本政府采取的是最直接有效的措施来缓解住宅供应紧张，直接通过政府机构建造大量公益性住宅提供给普通民众。日本住宅供应缓解的一部分原因是战后日本经济迅速发展，经济的发展给国家带来个比较雄厚的财力，能够给国民提供一些财政补助。但是反观现在的中国，也是处于经济高速发展，每年国内生产总值以10％左右的速度增长，国家财政收入以每年20％左右的速度增长，可是面对国内住宅价格飞涨，住房供应紧张并没有拿出相应的措施和财政补助来建造公益性住宅。同时，在日本经济高速发展时期，日本政府实施了“国民收入倍增计划”，采取最低工资制、社会保障计划、增加农民收入、推动中小企业发展、削减个人收入调节税和企业税等一系列措施。结果，只用了7年就使日本国民的收入翻了一番，到1973年甚至增加了2倍。这样普通民众就有一定的经济实力来购买住房。反观中国，普通国民的收入增长水平远远低于国内生产总值增长水平和财政收入增长水平，同时贫富差距拉大，垄断行业和暴利行业工资增长速度远远高于其他行业，中国经济长期快速发展的成果没有惠及普通民众。

    二是在法律制度和长期规划上，中国需要制定住宅建设和供应方面的法律和长期规划。日本政府面对国内住宅供应难题首先从法律制度上作了安排，制定了很多保证住宅建设和供应的法律法规，明确了中央政府和地方政府在住宅建设和供应方面的职责。而中国目前没有一部住房建设和供应方面的法律，只是依靠一些行政规定和政策来推行少量政策性住房的建设，不具有法律的权威性和制度实施的长期性，同时在有效性方面也大大折扣。现在中央政府进行的房价调控没有达到预期效果在很大程度上是因为地方政府没有法律上的约束来让其必须对本地住宅建造和供应负责。同时，政府要让利于民，现在地方政府把土地出让的费用作为本地财政收入增加的重要来源，没有让利于民的想法，极力想要提高土地出让的价格，对于无偿划拨土地来进行公益性住房的建设则是持抵制态度。并且，现在中国对于住房建设和供应没有长期规划，我们都知道中国从上世纪50年代就有“国民经济与社会发展五年计划”，对于经济和社会发展做出了长期规划，但是长期以来中国的五年计划对于经济发展非常重视，而对于社会发展尤其是关注民生这一部分不太重视，在历年的五年计划中关于住宅建设和供应方面的内容基本上是没有，长期处于“一条腿长，一条腿短；重经济，轻民生”的状态，所以中国以后要重视住宅建设和供应的规划，单独制定住宅建设五年计划或者在国民经济与社会发展五年计划中加入住宅建设部分。

    三是在组织机构上，中国政府要想日本政府学习，要成立专门的负责住宅建造和供应的政府部门。现在中国的公益性住宅的建设和供应没有专门的部门和体系去负责，虽然现在建委负责其中的一部分，但是职责不清，分工不明确，而且建委也没有专门的部门负责，所以带来大量问题。以北京为例，前一阶段经济适用房的分配就出现很多问题，比如不符合经济适用房资格的人也买到了经济适用房，有人倒卖经济适用房名额等等，这些问题的出现有一部分原因就是因为政府没有一个专门的部门去统筹和协调住宅建设和供应。同时政府还推卸自己应该承担的责任，比如将经济适用房的建造和供应大部分都委托给房地产开发商来进行，导致出现大量漏洞。中国政府要牢牢记住，政府不能推卸对国民提供合适住宅和良好生活环境的义务，要牢牢记住，住房不同于一般商品，在很大意义上是准公共产品，不能把住宅作为完全的商品推向市场，不能依靠市场的力量来解决住房问题。关于这个道理，资本主义的日本政府都有清楚的认识，而已经改革开放了二十多年的社会主义的中国政府还没有认识清楚。中国从1998年开始的住房制度改革把全体国民的住房保障全部推到市场上去解决，可以说是中国政府的极大不负责任，现在全国房价高涨在很大程度上是中国住房制度改革带来的严重后果，所以从这个结果来说中国住房制度改革不成功。

    四是日本政府的对于鼓励住宅建造和供应税收优惠政策值得我们学习。关于日本税收优惠政策的细节我们暂且不讨论，因为每个国家的历史和现实条件的不同，政治制度的不同都会导致税收政策的具体细节不同。我们只讨论税收政策的原则，日本政府对于住宅建设个供应税收总的原则是少税种、低税率的政策。目前中国政府为了调控不断高涨的房价，打击投机买卖商品房的现象也采取了更为严厉的税收政策，可以说中国政府出台政策的初衷是好的，但是并没有考虑到具体现实情况。在房屋供应总体供过于求的状况下，对于商品房买卖征收更高的税收，在供求关系的影响下最终还是落到了房屋买方头上，使普通民众购买房屋的成本进一步升高，而对于卖方而言影响不大。所以政府好的初衷没有取得良好效果。同时，政府出台的税收政策关注点放在“卖”方面，没有放在“买”这方面，并且采取的是“一刀切”的政策。政府应该更关注居民“买”这方面，对于居民购买第一套住房或者低于标准面积的住房可以实行减免税政策，而对于居民购买第二套或者高于标准面积的住宅则课以重税，比如对于购买第二套住房征收50％税收，购买第三套住房征收80％税收，这样才能体现税收政策的调节作用。#p#分页标题#e#

责任编辑：玲儿