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    2001年7月12日—27日，国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》课题组部分成员赴日本考察金融监管体制改革的最新发展情况，走访了日本金融厅、日本银行总行及大阪分行、财务省近畿财务局、东京证券交易所、东京金融期货交易所、存款保险机构（DIC）、国税厅、日本兴业银行、野村综合研究所以及日本庆应大学等，分别与政府官员和专家学者进行座谈。现将此次考察所了解到的一些最新情况整理如下。

　　　　
　　20世纪90年代以来，日本经历了泡沫经济破灭和亚洲金融危机两次大的冲击，经济增长长期处于低迷状态，金融机构也陷入了前所未有的困境，金融机构破产事件接二连三、银行不良资产规模不断增加。

　　　　
　　为摆脱经济增长与银行经营之间的恶性循环，自1996年以来，日本政府一改往日在金融改革方面“说的多、做的少”、步履蹒跚的传统做法，大刀阔斧地推进冠名为“金融大爆炸”的全面改革。然而金融“大爆炸”伊始，接连不断的金融机构破产事件导致了日本战后最大的金融危机。这场危机的爆发使日本的金融改革发生了根本性转变，金融改革的矛头直指政府金融监管部门，实行了近半个世纪之久的金融监管体制终于开始发生较大变化。
　　　　
　　
一、战后首次金融监管体制改革

　　　　
　　日本的金融改革最早始于1978年的金融自由化。但直到1996年，其金融改革一直是以渐进式为主，由政府主导，并主要集中在利率市场化以及放松金融管制方面。1996年日本推行金融“大爆炸”以后，金融改革的方式从“渐进式”转变为“休克疗法”，但最初的改革对象依然是以被监管者为主。不久，接二连三的金融机构破产风潮终于使社会各界认识到监管者的责任，并认识到推行金融监管体制改革的必要性和迫切性。自1998年以后，金融改革重点开始转移到政府自身上来，并且以金融监管体制为改革的首要对象。

　　　　
　　受泡沫经济破灭和1997年亚洲金融危机的双重打击，加之金融危机的应对措施不当，1998年以来日本的金融机构倒闭事件迅速增加，每年有大约20家以上的金融机构破产。到2001年3月日本全国金融机构总数已降至790家，比1998年锐减110家。面对金融机构大量破产、特别是大型金融机构的相继破产，公众逐渐失去了对金融机构的信任，社会舆论也逐步认识到大藏省“一省独大”、独揽金融监管权的现行金融监管体制是失败的，是导致金融危机的根源所在，要想推进金融改革，必须首先对实行已久的金融监管体制进行大刀阔斧的改革。

　　　　
　　在国内金融业经营状况不断恶化、国际金融竞争日益加剧、国内金融创新步伐逐步加快、尤其是国内各界舆论的压力越来越大等多重因素作用下，日本政府终于被迫开始对自己开刀，以1998年通过《新日本银行法》为新的起点，日本开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革，其改革步骤和具体措施大体如下：

　　　　
　　（1）1998年4月1日，修改后的《新日本银行法》获得国会通过。该法案使日本银行与政府（大藏省）的关系发生了根本性变化，将长期以来一直为政府（大藏省）所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等统统废除，日本银行的独立性大大增强。与此同时，还强化了日本银行货币政策委员会的决策功能，委员会由日本银行总裁、2名副总裁以及审议委员6名组成，过去的政府代表名额（大藏省和经济企划厅各1名）被废除。此外，《新日本银行法》还明文规定，日本银行拥有对所有在日本银行开设帐户、与日本银行存在交易行为的金融机构进行考查（检查）的权力，从而将日本银行过去一直存在的习惯做法以法律的形式规定下来。

　　　　
　　（2）1998年6月成立金融监督厅，作为总理府的外设局负责民间金融机构的检查与监督。大藏省仍然负责金融制度方面的宏观决策（包括金融制度、宏观政策和法律法规的规划、提案，以及金融机构的破产处置和危机管理等）、检查金融企业财务制度、监管存款保险机构等。

　　　　
　　（3）1998年12月成立金融再生委员会。该委员会作为临时机构，负责执行金融再生法、早期健全法以及金融机构破产和危机管理等方面的立案，并负责处置日本长期信用银行等几家大型金融机构的破产案件。与此同时，将在此之前成立的金融监督厅归并到金融再生委员会之下，但仍继续行使其原有的检查和监督职能。大藏省继续负责金融制度方面的重大决策、企业财务制度检查，而对存款保险机构的监管则由由以前的大藏省单独监管改为与金融再生委员会协同监管。

　　　　
　　（4）2000年3月，将对中小金融机构的监管权由地方政府上收至中央政府，交由金融监督厅负责。

　　　　
　　（5）2000年7月，在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，并将大藏省所负责的金融制度决策权（包括金融制度的规划、提案，以及金融机构破产处置和危机管理等）、企业财务制度检查等职能转移至新成立的金融厅，大藏省仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与破产处置和危机管理的制度性决策（但重点放在确保决策的顺利实施方面）。
　　　　

　　（6）2001年1月，在全面推行政府机构改革时撤销了金融再生委员会，并将金融厅升格为内阁府的外设局，独立地全面负责金融监管业务。包括：对金融机构的检查和监督、金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度（含金融破产处置制度和危机管理制度）、检查企业财务制度以及金融再生委员会的遗留工作等，同时，协助财务省（原大藏省）共同对存款保险机构进行监督。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能，其下属地方财务局则以接受金融厅委托的形式重新对地方金融机构行使金融监管职权。
　　　　

　　（7）改革存款保险制度，将原存款保险制度规定的全额偿付改为部分赔付（由2001年3月延期到2002年4月以后执行），同时，授权存款保险机构对参保的金融机构进行监管。但由于存款保险机构一直忙于处置不良资产工作，因此至今尚未开展此项业务。
　　　　

　　此外，日本在此次金融监管体制改革中，一方面，注意缩小行政监管部门的监管权限和范围，将其权限限定在金融制度（宏观政策和法律法规）的完善、以及对金融机构的行为合规性和风险度方面的监管等领域，不再干预金融机构的具体业务。金融厅的监管方式也由过去的行业监管改为职能监管，在职能监管部门之下再细分行业进行检查与监督。而另一方面，努力强化市场的约束机能，规范金融机构的信息披露制度，提高金融机构的透明度，完善企业会计制度准则，加强会计师事务所等中介服务机构在社会监管中的作用。
　　　　

　　至2001年为止，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制基本框架已经初步形成。
　　　　
　　
二、改革后的金融监管体制——组织结构与职能分工

　　　　
　　日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整之后，目前，金融厅成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作。财务省（地方财务局）以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查，其权力来源于双方最初签订的交易合同，与商业银行有权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同，与金融厅的监管权力来源则有着本质上的不同。

　　　　
　　1、现行金融监管机构的职能分工及其法律依据

　　　　
　　除政策性金融机构由财务省负责监管以外，银行、保险、证券、信用组合等商业性金融机构均由金融厅独立监管或与相关专业部门共管。其中，都市银行（特指总行设在大城市的大型商业银行）、外资银行、长期信用银行、信托银行、保险公司、大证券公司等都由金融厅直接负责监管；地方银行、第二地方银行、信用金库、信用组合等中小金融机构的设立、合并、关闭和早期处置措施（如违规、资本充足率不足等情况下的业务整顿）由金融厅负责，而日常监管则由金融厅委托财务省地方分支机构——财务局代管；劳动金库的日常监管由地方财务局负责，农业合作组织除个体农协由地方政府监管之外，农协信用联社和渔协信用联社则由农政局（农林水产省下属机构）和财务局（财务省下属机构）共同监管。
　　　　

　　除上述监管机构之外，根据《新日本银行法》，日本银行可依据交易合同对各自的交易对象金融机构实施检查，但重点检查财务状况。存款保险机构亦有权对所有投保金融机构进行检查，但目前尚未实施。
　　　　

　　2、 金融厅的组织结构和监管方式

　　　　
　　（1）金融厅的机构设置与职能定位

　　　　
　　日本金融厅是根据内阁府设置法的第53条第3项设立的，下设总务企划局、检查局、监督局三个职能部门。其中，总务企划局下设总务课（总协调机构）、政策课（联系与政策）、国际课（国际事务）、企划课（计划和立法）、市场课（金融市场）、信用课（信用系统）和企业公开参事官（合作会计和信息披露）等7个课室，检查局下设总务课（检查协调）、审查课（检查机构）和检查监理官（检查评估）三个课室，监督局下设总务课（监督协调）、银行第一课、银行第二课、保险课和证券科等四个课室。此外，还另设有金融审议会、汽车损害赔偿责任保险审议会、公认会计审查会、企业会计审议会、股票估算委员会、证券交易监督委员会等六个专门委员会。其中的证券交易监督委员会下设事务局，事务局下设总务检查课和特别调查课，分别负责证券行业的检查、协调和调查工作。

　　　　
　　2001年1月金融再生委员会撤销之后，金融厅的职能定位为：负责金融制度（包括宏观政策法律法规）的策划和立案；负责对金融机构的检查、监督以及对金融业发展态势的监视等项业务；负责对银行、证券和保险等各金融市场的统一监管，实现金融监管的一体化；与财务省一起共同对金融机构的破产处置和危机管理进行立案等。财务省的业务主要限制在财政、国库和外汇的管理工作。

　　　　
　　日本金融厅的具体监管职能如下：

　　　　
　　其专职监管职能：一是检查和监管民间金融机构；二是依据《早期金融增强法》（2001年3月）向金融机构注入资本；三是根据《金融重建法》（2001年3月）处置破产银行。

　　　　
　　其协同监管职能：一是策划和制定金融法规，包括金融破产处理和危机管理；二是对存款保险公司等实施监管。
　　　　

　　（2）金融厅的监管方式

　　　　
　　从金融厅的机构设置和职能分工可以看到，日本金融厅的监管方式以职能监管为主，即各职能部门按照监管业务的性质进行设置。如，总务企划局负责法律事务、总体协调、外部联系等综合性工作，检查局主要负责现场检查工作，监督局负责非现场检查工作等。在职能分工的基础上，再依照行业细分设置课室，对不同性质和类型的金融机构进行分业监管。同时，各局均设有总务课，专门负责检查与监督的协调工作和信息沟通，如对银行、证券、保险的综合监督与检查，先由有关课与课、局与局之间进行沟通，自上而下，最后由金融厅长官进行裁定。由此可见，改革之后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统一性。
　　　　

　　由于金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要限于大型金融机构，且以监管金融机构总部（一级法人）为主，很少对其分支机构进行直接检查。对地方性中小金融机构的监管工作则委托财务省下面的地方财务局代为实施。
　　　　

　　在证券监管方面，金融厅的证券课主要负责制定与证券交易有关的法律、证券机构的稳健性（资本充足率）、证券机构经营行为的合法性等工作；证券交易监督委员会负责对证券交易是否公平、公正、公开等交易行为进行监管工作，二者监管的侧重点有所不同。

　　　　
　　根据金融市场的变化和形势发展的需要，金融厅的工作重点每年会有所调整。2000年金融厅金融检查的宗旨是：在2002年4月停止实行银行存款全额赔付之前，推行更加高效的检查制度，以维护金融体制的稳定。随着金融技术和信息技术的不断发展以及金融商品时价评估体系的导入，金融监管面临的挑战越来越严峻，因此，金融检查手段必须适应这一环境变化。

    2000年金融检查的具体措施有：

　　　　
　　①根据检查指导手册，对接受存款和投保的金融机构和保险公司检查其守法情况和风险管理状况。

　　②通过资产负债并表，从总体上掌握金融集团或金融控股公司的资产内容和内部交易状况。

　　③通过对信用组合机构的集中检查迅速把握信用组合机构的整体资产状况。

　　④进一步完善证券公司检查指导手册。

　　⑤协助金融机构加强内部风险监控体制，促进外部监管体制的建立与健全。

　　⑥配合紧急经济对策、金融商品会计准则的实施以及电子交易的发展，进一步完善检查指导手册。

　　⑦认真执行申诉制度，促进检查的公正性。

　　⑧聘用民间专家（非正式职员），提高检查的专业化和检查深度。

　　⑨加强检查人员的培训，提高检查人员的素质和检查指导手册的运用能力。
　　　　

　　（3）对各类金融机构的监管方式与具体内容

　　①对金融集团和金融控股公司的检查

　　金融集团总公司、子公司和国外分支机构都是检查的对象。通过对其资产负债并表检查等手段掌握集团的整体资产状况和内部交易情况。控股公司对子公司的内部管理和风险管理也是检查的重点。对其国外分支机构的检查主要通过与外国监管机构的合作进行，如利用出差机会和外国监管当局就本国金融机构在当地经营状况交换意见等，以便于制定更切合实际的检查计划。
　　　　

　　②对银行的检查及其结果

　　大型银行由金融厅直接负责检查，重点是对上一次检查中所发现问题的改进状况；此外，还侧重对金融风险的检查，除按照行业划分的检查组以外，还特别成立了机动灵活的专业检查组，针对市场关联风险、体制风险等专业难度较大的领域进行深入检查。

　　地方银行由金融厅和财务局共同负责检查。检查的重点是地方银行遵守法律的状况、风险管理状况等。

　　目前检查中已经发现的问题有：缺乏统一的风险管理意识；在信用管理方面，基本章程和运用规则不完善；信用评级下放到营业部门之后评级效果不佳；债务人的区分没有与利率风险挂钩；以计算风险度表为主，在风险分析方面的主动性不够；系统性风险的管理工作不够充分；防止事务性风险再次发生的措施和内容分析不够充分。

　　　　
　　③对保险公司的检查及其结果

　　保险公司由金融厅直接负责检查。在责任自负原则的前提下，主要检查其资产内容是否健全，法律法规遵守状况和风险管理状况。除一般性检查以外，还在1998—1999年期间利用2年的时间对19家大型保险公司的财务状况进行了集中检查。

　　检查中发现的主要问题有：董事会对遵守相关法律法规的态度较为消极，在优先考虑扩大业务时，行为对经营中的违规没有采取有效防范措施。对业务员的教育和培训不够导致客户投诉增加。对防范信用风险和系统风险没有制定明确办法，内部监管方面缺乏精通业务的干部。#p#分页标题#e#
　　　　

　　④对证券公司等的检查和结果

　　对证券公司和投资信托公司等的检查，金融厅主要负责规模较大的证券公司，中小规模的证券公司委托地方财务局代管。检查重点集中在自有资本是否达到规定比率、对客户资产的分别管理状况以及风险管理状况等。必要时为了检查其交易的公正性还需要与证券交易监督委员会一道进行联合检查。
　　　　

　　检查中发现的主要问题有：计算风险资本准备金偏少、计算自有资本偏大导致自有资本比率的计算误差较大；对客户资产的分别管理不够完善，帐面余额和现金余额不符的现象时有发生；内部监管不力，违规操作较多。
　　　　

　　行政处罚措施主要是：对违规操作的证券公司在允许申辩的基础上给予停止其相关业务的处分。如违反有关规定替国外投资信托客户买卖有价证券的证券公司将在2个月内不得再进行非国内居住者的投资信托业务。

　　　　
　　（4）金融厅与财务省之间的分工协作关系
　　　　

　　2001年日本中央政府机构改革以后，大藏省改为财务省，原大藏省对金融机构的金融监管职能全部移交至金融厅，仅保留对存款保险机构的协同监管职能。但由于金融厅未设分支机构，财务省下属的地方财务局仍然接受金融厅的委托，承担对地方中小金融机构的监管工作。该监管业务的具体联系方式是：金融厅直接授权地方财务局长，并在地方财务局的理财部设立检查监理官，由检查监理官及其下属检查担当课具体实施监管工作，并由检查监理官直接向金融厅负责。
　　　　

　　在证券交易监管方面，由金融厅的证券交易监管委员会委托地方财务局设立证券交易监视官，负责对证券机构的监管工作。但实际上，由于地方财务局从事金融监管的相关机构和人员均为原大藏省系统负责金融监管的机构和职员转化而来，因此，所谓金融厅与地方财务局的委托关系，仅是由监管体制改革引起的隶属关系变动而已，相关人员及其工作性质并未发生大的改变。
　　　　

　　3、日本银行的组织结构和职能定位

　　　　
　　日本银行的法定职能是独立执行货币政策，但由于执行货币政策需要了解和把握金融业的运行状况，因此日本银行根据《新日本银行法》第44条保留了对所有与其签订交易合同的金融机构实施检查的职能。

　　　　
　　（1）日本银行的职能和定位

　　　　
　　根据1997年颁布的《新日本银行法》第1条（职能）规定：日本银行作为中央银行发行货币，通过调节货币市场和金融市场维持物价的稳定；日本银行作为最终贷款人（Lender of Last Resort，简称LLR） 要保证银行和其它金融机构之间的资金清算顺利进行以维持信用的稳定。为此，日本银行除进行再贷款、国债买卖以及外汇买卖等一般业务以外，还要依法进行特殊贷款和相关业务。如：根据《新日本银行法》第37条规定，当金融机构由于电子信息处理系统发生故障或其它不可预料的因素导致短期支付不足，并且预计将严重影响该金融机构的正常运营时，日本银行从维护资金清算体系稳定的角度可以在规定的期限内对其支付不足部分进行无担保贷款。另外，根据《新日本银行法》第38条规定，在有可能发生信用危机时，日本银行根据金融厅长官和财务大臣的要求对相关金融机构
　　　　

　　进行特别贷款和进行与维持信用有关的其它业务。
　　　　

　　长期以来，为了维护金融市场秩序、清算体系以及信用的稳定，日本银行在金融监管行政机构以外一直在单独从事对与本行有业务关系的金融机构进行检查。但有关权限是在此次《日本银行法》修改时方才得以确认的。随着《新日本银行法》的颁布，日本银行的独立性得到大大加强，不在政府序列之中而直接对国会负责。

　　　　
　　（2）日本银行的检查方式
　　　　

　　根据《新日本银行法》第44条规定，日本银行为行使其职能，有权与有业务往来的金融机构签订检查合同，并在合同的基础上对其进行检查。日本银行可以通过现场检查和非现场检查，督促和指导金融机构对其经营中存在的各种风险进行有效管理。

　　　　
　　日本银行的考查局具体负责实施对金融机构的检查。该局内部按照业务职能而非检查对象的行业形态划分为总务课、考查课和金融课3个课，分别从事协调联络、现场检查和非现场检查工作。金融课的非现场检查需要日本银行分行的配合，各地分行负责检查工作的营业课定期听取所管辖范围内金融机构的汇报，同时要求提交各种材料，如资金周转和结算报告（每天）、各种财务数据分析报告（每月）、资金决算和业务计划（每半年）、以及其它相关的必要资料（随时）。营业课长不定期地单独拜访各金融机构的负责人，通过直接交流取得不便公开的信息以掌握该机构的实际经营状况。另外，分行的广报课负责对金融机构的抵押物品进行评估并对其信用进行评级。日本银行各分行对收集到的资料和信息汇总并上报到总行，再由总行决定是否实施现场检查。

　　　　
　　现场检查由考查局的考查课负责，考查课每年度末发布下一年度的《检查方针》，确定和公布检查重点。检查周期依各金融机构的经营状况而定。检查所需时间，大型金融机构一般为3—4周，其它金融机构2—3周。检查一般集中在金融机构总部，但对于从事混业经营的大型金融机构，要分别检查其不同业务的子公司，还要前往纽约、伦敦、香港等主要海外分支机构进行现场检查，以求把握其实际资产内容和各种风险管理情况。检查的形式既可以是对金融机构的整体状况进行检查，也可以针对特定的领域（如市场风险和决算风险的管理）在短时间内集中一定人力进行检查。检查官主要来自日本银行总行，也有个别是分行职员。现场检查结束后，金融课和各分行还要根据检查结果对金融机构存在的问题和改正情况进行跟踪调查（每季度——每半年）。
　　　　

　　（3）日本银行与金融厅之间的分工协作关系

　　　　
　　金融厅是金融监管的最高行政部门，负责颁发营业许可执照、对金融机构进行检查和下达指令。而日本银行作为独立的中央银行，为有效控制金融风险而对依据合同对交易对象金融机构进行检查并提供相关服务。两者的检查重点明显不同，“各行其是”而又有交流合作。

　　　　
　　根据《新日本银行法》第44条第3款规定，应金融厅长官的要求，日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中，金融厅和日本银行的职员实际上经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检查金融机构的负担，双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。
　　　　

三、 日本金融监管体制改革对我们的启示

　　　　
　　日本此次金融监管体制改革主要有六个重要特征：

　　　　
　　一是强调中央银行的独立性，把强化中央银行独立性放在改革的首位，并由此而带动金融监管体制的全面改革。
　　　　

　　二是加强金融监管的独立性，将金融监管职能从大藏省独立出来并成立专门的金融厅。
　　　　

　　三是从分业监管走向职能监管，在金融厅机构设置方面，按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行重组，并成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。
　　　　

　　四是力求在实现职能监管的基础上，保留分业监管的优势，在职能监管部门之下按行业细分设置课室，以发挥原有专业监管人员的技术优势，实现机构改革的平稳过渡，达到分业监管与职能监管的有机统一。

　　　　
　　五是加强对不同金融管理机构之间的协调，一方面，在职能监管部门内部设置总务课，专门负责部门内各业态监管之间的协调工作和信息共同工作，提高统一监管水平；另一方面在职能监管部门之外设置总务局，负责各金融相关部门之间的政策协调工作，以增强各相关部门之间的信息共享；与此同时，通过不同机构同一级别负责人之间频繁的私人交往与信息交换，加强非正式渠道的协调和沟通作用。

　　　　
　　六是顺应金融自由化的发展趋势，缩小行政监管范围，强化市场约束作用；行政监管部门只负责金融制度的确立、金融机构经营的合规性与稳健性、金融风险监管等内容，不再干预金融机构的具体业务；对金融机构运营状况的监管，则更主要地通过强化信息披露机制、增强民众风险意识，以及加强会计师事务所等社会中介服务机构的作用。
　　　　

　　当然，改革以后的日本金融监管新体制到目前为止运行时间不足一年，各金融相关机构之间以及金融监管机构内部的相互协调配合尚需时间磨合，在实际监管中尚有一些问题需要进一步研究解决。

 

责任编辑：米阳