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一、日本监督制度的主要内容

　　1.司法监督

　　日本的司法监督，主要是由司法机关对政治家和公务员的职务犯罪行为依法惩治。

　　一是依照刑法的规定，惩治贿赂、侵占（贪污）和滥用职权行为。日本刑法对这些犯罪的量刑虽然较轻（贿赂罪的最高刑期为五年，侵占罪和滥用职权罪的最高刑期为十年），但是对犯罪的构成规定较严。日本刑法规定：“公务员无论已经收受还是要求、约定贿赂的，均构成犯罪；将要充当公务员的人，在关于其将要担任的职务上接受请托而收受或要求、约定贿赂后充当公务员的”、“曾任公务员的人，于其在职时曾接受请托，关于职务上从事不正当的行为或不从事应当作的行为，收受或要求、约定贿赂的”，均构成受贿罪。上述种种规定，体现了对公务员的受贿犯罪行为从严惩治的精神。

　　二是惩治违反政治资金调整法的行为。日本政治团体的活动经费，公职候选人的竞选资金，主要来源是接受企业或个人的捐赠。为防止和制裁舞弊行为，1976年制定了《政治资金调整法》，对政治资金的收支、申报、公开、管理、使用，以及对违反者应负的刑事责任都做了明确规定。该法实施后对规制政治资金起到了一定的作用。近年来，由于这类政治活动和竞选活动耗资巨大，捐赠者不堪重负，加之舞弊丑闻时有发生，日本公众要求修改政治资金调整法的呼声很高。很多人主张改革现行的选举制度，改现行的“中选举区制”为“小选举区制”，以压缩候选人的经费开支。

　　三是惩治收买选民的犯罪行为。日本于50年代初期颁布的《公职选举法》，不仅对议员选举原则、方式、程序、选民资格、被选举人资格等做了规定，还对收买选民的行为，规定要追究刑事责任，剥夺行为人的选举权与被选举权，并宣布选举无效。选举主持人或被选举人的亲属从事收买选民活动的，被选举人要负刑事连带责任。

　　以上三个方面，是日本社会政治生活中的敏感问题，直接关系到政治家及公务员在公众中的形象。因而由司法机关依法对这些行为实施监督和惩治。以期达到“政治净化”的目的。
　　

    2.舆论监督

　　日本战后取消了新闻检查，通过制定新闻法保障新闻自由，赋予记者采访、报道的必要权利。在日本，新闻媒介对政治家和官僚腐败丑闻的揭露报道，成为有效的监督手段。日本新闻机构无论是官办还是民办，虽然都是商业性的，追逐利润是其争相报道、揭露政治丑闻的重要动因，但它们在客观上所起的监督、制约作用为日本社会所公认。

　　日本舆论监督的重要特点，是新闻媒介对政治丑闻不满足于专门监督机关查处后的报道，而在查处前的揭露性报道和查处中的跟踪报道。因政治家害怕丑闻曝光而影响政治前途甚至被诉诸法律，所以这种报道具有强烈的威慑作用。如前些年发生的利库路特贿赂案，就是在新闻媒介的介入下而揭露和被查处的，一些议员和阁僚虽未被追究刑事责任，却因丑闻的曝光而被迫引咎辞职。

　　一些新闻机构凭籍与社会各方面的广泛联系，建立了对权力人物实行监督的信息网络。有的新闻机构在警察、检察机关设有记者室，及时获取有关信息。而记者通过采访等方式了解事实真相，对司法部门侦破案件往往起到一定的促进作用。当然，新闻媒介为了追求轰动效应，也可能因报道失实而损害他人的名誉。遇有这种情况，新闻机构要公开道歉；如引起诉讼，经法院判决还要支付巨额赔偿金，承担法律责任。因此，有社会影响的新闻机构为维护声誉，一般都不会无故掀风作浪。新闻机构对稿件的内部审议，和规定记者应遵循的道德规范，也在一定程度上起着约束作用。

　　新闻机构还通过举办各种专题和节目，组织社会各界和公众参与对社会热点问题的讨论，从而反映公众对政府决策和举措的态度、意见和要求。这类活动实际上也成了对政府的监督，同时对于疏导、化解社会矛盾也具有一定的作用。

　　3.社会监督

　　日本的社会监督除舆论监督这种方式外，还有如下方式：

　　其一，社会团体对政府的监督。日本有四个大型企业的联合组织：经济团体联合会、经营者团体联盟、经济同友会、商工会议所。会员多数是对日本有影响的大企业，一些行业组织也作为团体会员入会。其主要活动是就经济运行和经济政策向政府和执政党提出意见，并为维护企业利益而对某些有碍企业发展和损害企业权益的政府法令、政策提出修改意见和建议。有的团体还负责企业捐赠政治资金的组织工作，以防止企业卷入政治活动。由于这些团体的成员经济实力雄厚，对日本经济的兴衰举足轻重，因而政府对其意见和建议十分重视。日本今年经济不景气，总理大臣宫泽喜一曾在休假日专门到经济团体联合会听取该会经济专家的意见，研究对策。

　　其二，公众直接参与政治活动。日本国宪法规定，宪法的修改和有关地方自治特别法的制定要经公民投票表决；法官的委任要经公民审议。这些规定赋予了公民直接参政的权力，意味着将国家政治活动置于公众的监督之下。日本政府的有些部门还吸收公民代表参加其工作，实行直接监督。如日本警视厅和地方警察机关都设有公安委员会，负责制定警察机关的内部规章和交通规则，审批风俗营业和游行申请，对高级警员的任免进行认可，听取警察机关的业务报告等。国家公安委员会由五人组成，委员长由主管国务大臣担任，其他委员由民间人士担任。国务大臣在一般情况下无表决权，只有在委员表决二票对二票的情况下才有表决权。都、道、府的公安委员会均由五人组成，县公安委员会由三人组成，均由民间人士担任委员。担任公安委员的条件一是在当地有声望和影响，二是为人公道、正派。国家公安委员会的产生，由警视厅提名，由内阁核准。地方公安委员会的产生，由当地警察机关提名，经国家公安委员会核准后由当地政府负责人任命。

　　其三，建立行政相谈制度。早在50年代初，日本行政监督机关就开始受理国民对不良行政的投诉和改善行政行为的建议，逐渐形成制度。后经当时内阁总务厅长官提议，在全国各市、镇、村等行政区，由民众推举民间正派的有识之士，经行政监督机关任命为行政相谈委员。行政相谈委员以行政监察机关代表的身分同国民对话，听取他们的投诉，转达他们对政府有关部门改善行政工作的意见和建议。行政相谈的主要方式有：（1）召开国民苦楚救济推进会议，由政府有关行政机关、行政相谈委员和国民代表参加，检查有关不良行政行为的改善情况，分析没有改善的原因，提出对策；（2）召开政府处理不良行政行为的协商、联络会议，有关政府部门参加会议，并通过会议促进各部门之间的协调、配合，共同解决由不良行政行为所造成的问题；（3）定期开展行政协商、对话周活动；（4）设立受理对行政投诉和改善政府行政行为的专用电话；（5）建立对话机构。目前日本各地行政单位均设有负责行政相谈的机构。在各项行政相谈活动中，行政相谈委员起着重要的中介和桥梁作用。为了保证行政相谈委员依法履行职责，日本于1966年制定了《行政相谈委员法》。目前，日本全国共有行政相谈委员5046人，平均每个市、镇、村至少有1人。1991年，全国共受理行政相谈案件近23万件，其中有16.5万件系行政相谈委员受理，占受理总数的72.9％。行政相谈制度的实行，对于行政不良行为造成后果的补救，以及改善行政管理、缓解政府与国民的矛盾具有重要作用。这是日本监督机制中很有特色的一项制度。

　　4.自力监督

　　日本的政治机构还有内部的监督机制，实行自力监督，主要体现在建立公务员制度和开展行政监察两个方面。

　　日本战后移植美国的文官制度，先后制定了《国家公务员法》、《地方公务员法》以及与此相配套的一系列法规，建立起以“民主、效率”为原则的公务员制度，实现了对公务员的科学管理。从监督机制的角度看，这一制度主要有以下特点：（1）通过立法规范公务员的行为。《国家公务员法》规定了国家公务员应尽的义务和应当遵守的纪律，并对公务员与职务有关的行为做了禁止性和限制性规定。如禁止和公众一起罢业、怠工和搞其他争议行为或者降低政府工作效率的怠慢行为，不得策划、合谋、唆使、煽动违法行为；不得损害其职务信用，或者搞玷污全体官职名誉的行为；不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业、公司和其他团体的负责人、顾问或评议员，也不得自办营利企业；离职后两年内，不得在营利企业中，接受或担任与其离职前五年期间任职的由人事院规则规定的国家机关有密切关系的职务。该法还就公务员参加企业股份、兼任营利企业以外的事业团体职务等做了限制规定。（2）惩戒公务员的违纪行为。惩戒主要由对公务员有任命权的上级长官依法实施。《国家公务员法》对惩戒处分的种类、程序和对违犯该法如何予以处罚均有具体规定。公务员不服处分，可以向人事院提出申诉，由人事院进行公平审查。人事院的裁决为最终裁决。（3）重视对公务员的培训。日本对公务员的培训已经形成一套完整的制度，培训的内容十分广泛，包括对公务员进行伦理道德、行为规范的教育，以提高公务员自我约束的能力。培训方式以在职培训为主，同时采用离职培训等方式。

　　值得一提的是，日本公务员的范围除政府公职人员外，还包括在国会、法院、国营企业、国立学校、医院乃至军队中担任公职的人员，形成了450万人的庞大队伍（其中地方公务员330万人，国家公务员120万人）。从监督的角度来看，这样大范围地划定公务员，有利于对所有的公职人员进行统一管理，特别是在统一基本行为规范和惩戒制度方面有其优越性。

　　行政监察，是日本政府内部自力监督又一重要制度。行政监察的职责由专门机关履行。中央的行政监察机关是设于内阁总务厅内的行政监察局。地方的行政监察机关分为两类，一类是地方政府内部设立的监察室或监察委员会，另一类是中央政府直属管区行政监察局，业务受总务厅行政监察局领导。中央行政监察机关根据总务厅的中心工作和要求制定工作计划，确定监察课题，并组织对所定课题的调查。课题所涉及的内容十分宽泛，包括与行政职能有关的各类社会公共问题。目的在于检查政府的方针政策是否得到正确贯彻实施；是否适应社会发展的实际情况以及国民的要求；对新的政策在实施一段时间后进行评价；解决政府各部门之间因工作不协调而导致的工作效率低下的问题，等等。根据课题调查，行政监察局向总务厅官房长官提出书面报告，由官房长官提出改进行政工作的建议；行政监察局也可以针对调查中发现的问题，向被调查单位提出“劝告”。地方行政监察机关，主要是根据当地公众的要求，促使地方行政当局改善工作，促进国民申诉案的解决和对地方政府的公务员的监督。有的地方行政监察机关还对地方政府的预算开支情况进行监督。
　　

二、对完善我国监督制度的思考

　　日本的政治制度与中国不同，国情也不相同，对其监督制度当然不能照搬。但其某些形式和作法，对于完善有中国特色的社会主义监督制度是有参考、借鉴价值的。

　　1.监督必须依靠法制

　　监督是一项复杂的系统工程。为了使之有效地运行，发挥其应有的功能，必须将其纳入法制的轨道。当前，我国亟待加强对国家机关工作人员基本行为的规范。我国现行的一些规则，有的过于笼统，不便操作;有的属于政策性规定，弹性较大，也缺乏必要的权威和法的强制力；有的已经不能适应新形势对国家机关工作人员的新要求。在这方面可借鉴日本等国法律、法规中反映市场经济规律的规定，以增强这类规范的科学性。此外，在现行的一些立法或政策性规定中，只有禁止性规定，而没有对违法违纪行为的的惩戒性规定，致使执法执纪无据，一些违法违纪者得不到应有的惩治。这是导致监督不力的重要法制缺陷，应通过进一步完善立法加以解决。

　　2.充分发挥社会监督的作用

　　我国历来重视人民群众、民主党派和社会团体对国家机关及其工作人员的监督，但作为一种民主形式，还有待进一步完善。因此，除了在坚持人民代表大会制度和人民政协制度的前提下，还应采用其他方式，为人民群众创造更多的参政、议政的机会和条件，更加广泛和有效地实现人民群众对国家机关及其工作人员的监督。

　　3.完善行政机关的自我约束机制

　　为保证行政机关及其工作人员的廉洁、高效，必须加强司法监督、社会监督和舆论监督。然而，更直接、更经常发生作用，因而更为重要的是建立和健全行政机关内部的监督。内部的约束机制主要包括行政人员的自我约束和行政机关内部专门机关的监督。

　　行政人员的自我约束，重在他们的自我修养。目前我国行政行为存在一定程度的“失范”现象，加之行政人员收入偏低，与高收入者的差距拉大，导致“利益驱动”对自我修养和约束的冲击。解决这一问题需要在制定行为规范和改革分配制度的同时，加强遵纪守法和职业道德的教育，并把这种教育纳入干部培训之中，使之经常化、制度化，逐步提高行政人员进行自我约束的自觉性。

　　我国的行政监督机关作为政府内部的专门监督机关，在改善行政管理，提高行政效能，促进行政机关及其工作人员廉洁奉公，遵纪守法等方面具有十分重要的作用。完善我国行政机关的自我约束机制，必须进一步强化行政监察机关的职能。借鉴日本的经验，尤其要完善行政监察与社会监督的协调、配合机制，加强与人民群众、新闻媒介的联系，把专门机关的监督与社会监督更加紧密地结合起来。

责任编辑：米阳