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    目前，为更好地建设和发展我国基础设施，国内各界都很关心日本从事基础设施建设和管理的特殊法人的情况。本文概要介绍日本特殊法人的有关情况。
　　

一、特殊法人的概念、形态和作用

　　1.1特殊法人的概念和形态

　　日本是以私人企业为主体的资本主义国家。但是日本存在许多公企业（日语直译）。所谓公企业，按日本东京大学植草益教授的说法是满足“①政府及地方自治体（地方政府）所有或根据公法设立并接受公法规制，②有偿服务，③实行独立核算”[1]三个基本条件的企业。

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　　法人是根据法律设立的独立承担法律责任的事业体。普通法人（包括公司）根据民法和商法（含公司法）设立。特殊法人是着眼于公企业的“法定性”，根据国家的特别企业法设立和规范的公企业[1]。作为特殊法人设立依据的特别法，不是指涉及行业内所有企业的行业法，而是只涉及所设立企业的特别法，特别法规定的事项包括通常应由公司法规定的法人组织、人事、责任、财务等事项。在日本，国家设立的特殊法人，根据《总务厅设置法》第四条，要接受日本总务厅的审查。总务厅称“根据特别法律设立的法人为特殊法人”。“根据特别法律设立”包括“根据特别法律规定的行为设立”，如政府根据特别法律任命委员会做出有关设立的“行为”[2]。针对每个特殊法人都有专门的立法。也有例外，如JR法同时规范7个JR公司，针对电源开发公司的特别法则是电源开发法的第3章。

　　特殊法人的主要事业领域是政策性业务和社会资本的建设和管理。在日本，所谓社会资本是指人类生活和经济发展不可缺少，但由于其有外部性、非排他性等性质（即由于“市场失效”），仅靠市场机制不能充分供给的财物（含服务）。产业和生活基础设施是最重要、最直观、最狭义的社会资本。根据费用收益特点，社会资本可以分为两类：一是外部性、非排他性很强，投资基本不能回收或不宜回收的设施和事业，如公园、水利设施、基础科研事业及设施；另一类是非排他性较弱，资金全部或大部分可以回收，因而能按“受益者负担”原则运作的事业和设施，如收费公路、公用住宅、基础通讯、部分能源和运输设施（港口、机场）等[3]。

　　日本市场经济发达，所以要利用特殊法人从事社会资本的建设和运营，其主要理由是：①存在“市场失效”，单靠市场机制，社会资本供给不足；②不由政府直接运作，而由独立的事业体运作有利于核算和提高效率；③体制变革和基本政策的影响，如“民营化”政策；④历史的影响等。

　　由于特殊法人和事业性质、特点、条件（包括社会、政治、经济、技术等）不同，其形态也各不相同，有公团、营团、事业团、金库·特殊银行、公库、特殊公司等多种形态。各种法人形态的含义及特点如下[4] ：

　　公团通常直接从事基础项目的建设和管理，运作资金包括国家和民间资金，资金规模大，是独立性很强的“公共事业”，如日本道路公团、新东京空港公团、住宅公团等。

　　事业团多数主要从事政策性服务和支持（包括资金支持）、新技术开发等业务，以政府资金为主，其独立性比公团要弱，有新技术开发事业团、公害防止事业团、劳动福利事业团等。

　　营团只有东京地铁营团（即帝都高速度交通营团）一家，专事东京地铁的建设和管理，规模巨大，其企业性介于公团和特殊公司之间。

　　金库·特殊银行、公库是政策性的金融机构，如开发银行、中小企业金融公库、商工组合中央金库等。

　　特殊公司是股份公司形态的特殊法人，如日本电报电话（NTT）、JR铁道运输等，特殊公司可以是上市公司，如KDD早在1961年就已上市,NTT1987年上市,JR东日本1993年上市。

　　通过法律调整，特殊法人形态可以变化。如1985—1987年,日本电电、日本烟草、国铁“三公社”（公社是一种特殊法人形态，目前不存在）先后变成了特殊股份公司。特殊法人还可以变成普通法人，如日本航空公司过去是特殊公司，以后变成普通公司。形态变化的主原因是：原定任务已经完成；改变形态有利于事业更好的进行；社会经济条件变化，如50年代日本搞大型建设只能靠政府资金搞公团，而80年代以后可以靠民间资金搞股份公司，如表1所示，公团多成立于50—60年代，股份公司多成立于80年代。

　　1.2特殊法人的数量和作用

　　明治、大正时期，日本就开始设立特殊法人，到1994年累计设立173个,废止81个,现存92个,其中公团13个,营团1个,事业团17个,特殊银行·金库3个,公库9个,特殊公司12个，其它特殊法人37个[5]。这些法人是日本特殊法人的主体。此外还有几十个不受总务厅业务审查的特殊法人及类似的认可法人。地方政府设立的主要从事地方社会资本业务的地方公营企业和地方公社有15000多个（1992年）[6]。尽管特殊法人，特别是公团和特殊公司的数量并不太多，但无论从那个角度看，特殊法人对日本社会资本乃至日本经济的整体发展都有重要的影响和不可低估的贡献：

　　·属于国道范畴的日本收费高速公路、全国性的通讯和铁道网络、地铁及普通居民住宅等产业和生活基础设施都是在特殊法人主导或参与下建成和发展起来的；

　　·对原子能、空间技术等自然科学技术及社会科学、教育等的发展起了重要的推动作用；

　　·是实施产业政策、环境政策、社会稳定政策的重要工具；

　　·从社会资本及政策金融等多方面直接、间接的支持了日本民间企业的发展；

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　　·对日本固定资产形成贡献很大。根据70—80年代的数据，特殊法人投资及通过特殊法人支出形成的固定资产，约占中央政府投资形成的固定资产的70％，占全部政府投资形成的固定资产的1/4，占全社会投资形成的固定资产的6—8％左右[7]。

　　1.3从事基础设施项目建设和管理的特殊法人

二、法律及体制、运作框架[8]

　　2.1法律及其特点

　　1.特殊法人根据特别法设立,同时受其它法律规范

　　特殊法人即使是股份公司,也要根据特别法设立,并受其规范。

　　所以如此的主要原因是：①日本立法权和预算批准权在议会，动用财政资金设立特殊法人，从事特定事业，必须经议会批准；②行政机构进行有关特殊法人的管理，给予特殊政策必须“有法可依”；③日本是市场经济国家，政府有必要介入社会资本的发展，但又要防止因设立特殊法人，压迫民业，破坏市场机制。

　　特殊法人还要受其它法律规范。首先是要受民商法规范，主要体现在两个方面：一是特殊法对此有明确规定，如《日本道路公团法》明确规定对道路债券债权人的偿还顺序按民法有关规定、其债券管理公司的权限及义务按商法规定；二是凡特别法没有明确规定的事项，如特殊公司董事会的决议规则等及其法律责任，通常参照民商法执行。这是因为民法是关于法人的基本法，商法是关于公司及商行为的基本法，特殊法人是法定法人，凡特别法没有规定的从民商法，有规定的从特别法。

　　特殊法人还要受其它与其业务、行为有关的法律，如行业法、税法等的规范，除非特别法对这些事项（如对税收待遇）有特别规定。

　　2.法律比较完备、协调

　　一是基本的特别法比较完备，法律基础较好。如《日本道路公团法》共8章（含附则）61条,对公团的目标、原则及基本事项（业务、人事、财务、管理、监督）等都有明确的规定。
　　二是根据特别法制定行政性法规，以利法律实施。行政法规通常以“政令”形式，由主管及相关机构颁布，如根据《日本道路公团法》制定的《日本道路公团施行令》（法务、大藏、建设省公布）和《道路债券令》（大藏、建设省公布）。

　　三是配套制定或修改有关法律，使有关法律相互协调。如与JR公司有关的法律，除《JR铁道运输股份公司法》外，还有《国铁改革法》等共8个法律，8个法律在议会同时通过。
　　2.2政府对特殊法人的管理

　　1.明确主管机构，协调好相关机构的关系

　　每个特殊法人都有法定的主管机构（主管大臣）。有些特殊法人因业务与多个政府机构有关，因此同时要接受多个政府机构的管理。协调好主管机构和相关机构的关系，直接关系到政府管理效率和法人运作效率。日本有关做法如下：

　　①法律上具体明确主管机构与相关机构的关系。即特别法明确规定主管大臣在决定或认可时必须与其它机构事先协商的具体事项，此外的事项由主管大臣定。如《日本道路公团法》规定当主管大臣认可与公司债券、财务、投资计划有关的事项时要与大藏大臣协商，在认可与运输省管理的《汽车站法》有关的汽车站业务事项时要与运输大臣协商。

　　②在发布与需要协商决定的事项有关的政令时，主管机构与相关机构联名发布“政令”、“通知”。

　　③利用审议会协调关系。日本《电源开发促进法》规定在总理府内设立电源开发调查审议会，与电源开发股份公司业务有关的基本计划必须经审议会审议通过，主管大臣（通产大臣）只能根据基本计划批准公司的事业（投资）计划。该审议会由相关的７个政府大臣（及长官）和八个总理任命的专家、有识之士组成。

　　④主管大臣在决定涉及特殊法人资本金、财务、主要财产处理的事项时必须与大藏大臣协商。这是因为大藏省是日本主管财政、投融资及国家财产的机构。

　　2.政府的出资者身份及其特殊性

　　政府作为特殊法人的出资者或股东，有与一般法人出资者或股东不同的特点。

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　　①特殊法人的出资者权责大多由主管大臣行使,有几个法人的某些事项的权责由总理大臣行使。这是因为特殊法人的业务与主管机构的行业管理权责有关，国家财产由大藏省统一管理、各机构可以“代理”行使管理权。主管大臣行使的职权、承担的责任包括公共管理机构的行业管理权责和出资者的权责两个方面。此外主管大臣虽有权责，却没有独立的利益，特殊法人收益的处理必须纳入国家的统一预算管理。

　　②特殊公司股东的名义和实际权责可以不同。日本NTT和JR铁道的国家股东分别为大藏大臣和国铁清算事业团，但与股东有关的许多实质性权利却根据法律分别由负主管责任的邮政大臣和运输大臣掌管。

　　③政府出资者、股东与一般出资者、股东可以“同股不同权”、“同股不同利”。JR是“同股不同权”的典型，政府只持有JR东日本37.6％的股份，但其持有的认可“特权”却是一般股东没有的。“同股不同利”的典型有电源综合开发和关西国际空港两公司，两公司非国家股东在分红上享有政府股东没有的优惠权。

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　　上述“政府股东”的特殊性既是日本政府分工体系特点的反映，也是特殊法人，尤其是特殊公司有别于一般法人、一般公司“特殊性”的反映。特殊公司的“政府股东”实质是“股东形态的政府”，而不是一般公司法意义上的“股东”。

　　3.政府的管理办法及其特点

　　(1)依法管理。特别法具体规定了政府的管理事项、方式及权限，主要包括以下方面：

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　　①计划和业务。特殊法人的业务范围及其停废、事业和投资计划、事业所（分支机构）的设废、价格和收费都要接受政府程度不同的管理。法律规定了法人特定的业务范围，并规定业务方法书（规范业务具体事项及有关制度、方法的文件）、投资计划、重要的业务活动要经政府（主管大臣）批准。

　　②高层人事管理。法律规定特殊法人的决议机构及行政执行、监督机构的成员或责任者（理事长、总裁、监事等）由政府任命或经政府认可后任命（详见2.3节），法律对任职条件、禁止事项、处罚有明确的规定，公务员不能担任决议机构成员和行政负责人。

　　③财务会计。财务会计制度的基本框架和企业财务会计制度一致。但在财务报表、会计科目及资金计划、资金筹措、收益处理、审计等方面，有关法规有一些与一般企业财务会计制度有所不同的特殊规定（详见3.2节）。

　　④劳动条件。大多数特殊法人职工享有和民间企业职工一样的劳动三权（团结权、团体交涉权、争议权），工资原则上由法人机构自主决定，但由于包括工资在内的预算必须得到政府认可，因此职工工资受政府一定程度的管制。

　　⑤监督。法律规定政府（主管大臣）对法人负监督责任，规定法人必须公开经营和财务报表以接受社会监督。

　　(2)重视计划和预算管理

　　特殊法人的项目通常涉及与地方、民间多方面的关系，投资回收期很长，因此政府重视有关的计划和预算管理。始于1955年的由企画厅负责的五年计划、始于1962年的全国综合开发计划、以50年代初的渔港开发计划为起点的分行业的社会资本及基础设施开发计划等，对民间企业只有间接的预测性的指导作用，但对与预算、财政投融资有关的特殊法人的项目及事业活动却有直接的指导和约束作用。特殊法人制定中长期和年度的事业和投资计划及项目，必须以上述国家计划、规划及具体法规为基础，按照法定程序编制、批准，而后实施[9]。以帝都高速营团确定90年代实施的地铁项目的过程为例：①制定国家规划，经运输政策审议会审议，有关机构1985年向运输大臣提出至2000年的都市29条线531公里的高速铁道网规划;②编制东京都计划,东京都根据地方情况及运输省规划编制计划,并向住民公告,与运输省、建设省、营团进行事前协议，由营团负责进行环境影响预测评价并公告；③决定计划，都市地方审议会根据住民、营团及有关方面的意见，在充分考虑运输政策审议会的规划和意见的基础上决定都市地铁计划；④确定项目，营团根据都市计划向运输省提出项目申请，经运输大臣征求运输审议会意见确认后实施，当地铁项目实施要穿过道路、涉及路面交通，还必须得到建设大臣的认可和警视厅的许可；⑤与项目预算资金有关的事项要通过运输省得到大藏省的同意[9]。

　　(3)政府有责任通过资本金、财投融资、债务担保、补贴及特殊政策，提供特殊法人所需要资金（详见第三、四节）。

　　但笔者认为政府并未承诺对公团、营团、特殊公司的债务负连带责任。特殊公司是股份公司，政府当然只负有限责任（也有例外，即政府对JR铁运公司承担的经议会决议分配的原国铁债务实质上要负连带责任）。对帝都交通营团，法律明确规定包括国家和地方政府在内的出资者只负有限责任。公团的法律未明确政府的责任性质，但由于法律明确公团是法人，明确在一定条件下国家可以对公团债务担保，可以认为从法律关系上看政府只负有限责任，否则可以去掉担保条款。当然由于政府提供了必要的条件，事实上没有出现过特殊法人不能按期还债的问题。

　　(4)根据法人事业特点及不同的事项，通过计划、指示、认可、报告、承认等行政手续实施有所不同的具体管理。#p#分页标题#e#

　　计划管理即如前所述法人的事业和投资计划必须根据国家的计划、规划制定。指示即由上对下的行政命令或行政要求，如建设大臣根据首都圈整备法制定首都高速道路基本计划，而后向首都高速道路公团发出指示，公团根据指示制定事业计划，经大臣认可后实施。认可即批准，是使用范围最广的行政管理手段，其含义是特殊法人就有关事项提出方案，主管大臣通过批准程序决定可否实施。报告及提出是一种备案管理办法，本质是信息控制。承认不仅意味着要报告，还意味所报告的信息要得到大臣同意，通常要经过必要的审查。

　　可以看出：规定的行政管理事项，公团比公司多；同样是接受管理的事项，对公团比对公司管得深，如财务报告，公团需要认可或承认，而公司只需提出；同样是公司，关西国际空港和JR的长期借款和发行债券要政府认可，而对NTT无此要求。产生这些差异的主要原因是：①法人形态不同，特殊公司受公司法及股东会约束，政府可以减少特别法规定的管理事项或放松有关规定，如公司法规定重要财产交易要经股东会批准，故特殊公司法无需有关规定，而公团法有相应规定；②政府责任不同，如公团的预算与政府预算的关系更密切，对公团政府可提供债务保证，对特殊公司一般不提供等；③法人具体情况不同，如JR有承担原国铁部分债务的问题，而NTT没有这类问题；④公团法很详尽，因此公团无章程，故无有关修改章程的规定；⑤外部约束条件，特殊公司有民间企业的竞争约束，其中一些是上市公司，还有资本市场的压力，而公团的事业垄断性较强；⑥时代、环境变化，关于公团的法规多是50—60年代制定的，政府出钱办公团，政府自然管得严。此外有些事项还要受国会决议约束，如NTT法规定出让国有股数不得超过议会决议通过的数量范围。

　　(5)用信息公开监督特殊法人的活动。根据法律，所有特殊法人的财务报告及有关资料都必须公开。特殊法人是国家出钱办的，公开信息是政府接受国民监督及通过有关预算的基本条件，同时也有利于促使特殊法人提高效率和节约。

　　2.3特殊法人的机构及运作

　　1.决议和管理机构

　　公团、营团的机构和特殊公司有所不同。特殊公司的机构和普通公司一样，只是其人事和机构权限要接受政府的管理。公团、营团的机构因法人不同有所不同。

　　日本道路公团：总裁1人、副总裁1人、理事8人以内,监事1人。总裁，代表公团、总理业务；副总裁，根据总裁指示可以代表公团，辅助总裁管理公团业务；理事，根据总裁的指示，代表公团，辅助总裁、副总裁管理公团业务；监事，监查公团业务。总裁、监事由建设大臣任命。副总裁、理事经建设大臣认可，由总裁任命。上述人员任期均为四年。
　　新东京国际空港的管理机构为总裁1人、副总裁1人、理事6人，监事2人。任职方式和职权与日本道路公团一样。

　　首都高速道路公团：决策预决算、事业和资金计划的机构为管理委员会。委员会由公团理事长和7名委员会组成。委员会长由委员互选产生，总理委员会会务，委员由建设大臣任命，但其中3名委员应从出资的地方政府推荐的候选人中产生。委员会任期2年。执行日常管理的机构为理事会和理事长、副理事长。理事长1人代表公团、总理业务；副理事长1人和理事根据理事长的指示代表公团，管理有关业务。理事长、副理事长和2名监事（负责监查公团业务）由建设大臣任命，理事经大臣认可由理事长任命。理事长和理事任期4年。
　　帝都交通营团的计划、财务决议机构为管理委员会，由总裁和5名委员会组成，委员由运输大臣任命，但其中1人只能从东京都推荐的3人中任命。管理机构为总裁1人、副总裁1人,理事5人。这7人及2名监事都由运输大臣任命。总裁代理公团、总理业务。总裁不在时副总裁可代理总裁职权。

　　上述机构，后2家的机构分为决议和管理执行两个层次，可能与所管事务比较具体，要与地方协调及主管部门有关机构的设置有关。

　　2.内部机构设置

　　特殊公司的内部机构设置及权限划分为与普通公司一样，其基本业务，如NTT的市话、长话，JR的客运、车辆业务都统一由公司经营。

　　作为子公司经营的业务一般是非基本业务，如NTT，包括数据通信、移动通信等相关业务都由NTT的177家子公司和关连公司经营。

　　公团、营团的情况也一样。帝都交通、新东京国际空港所管事业集中在一地，内部机构主要按业务职能设置。日本道路公团所辖事业遍布全国，故同时按职能和区域设置机构，设有职能机构13部4室,遍布全国的11个建设局、所，9个按地区和线路设置的道路管理局。内部各级机构按行政负责制原则划分权限、统一管理。

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　　3.项目和业务管理

　　公团、营团的工程项目由机构所属建设部或建设局组织，通常采取竞争招标的办法委托给专业建筑公司，项目建成后移交给业务部（如道路公团下的道路管理局）管理。发行债券等业务也委托给民间金融机构办理。但重大项目的招标和债券业务的委托均需经过主管大臣认可。

责任编辑：米阳