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一、全力实施业务扩大与功能拓展策略

 
　　在欧美各主要发达国家中，唯德国拥有政策性投资银行。在金融体系方面，德国是综合性银行制度的代表，德国复兴信贷银行(FKW)是其为数不多的政策性金融机构之一。FKW成立于1948年，其名义资本额为10亿马克，其中联邦政府占80％，各州政府占20％。到2000年底，FKW资产负债合计金额约为 2230亿欧元，其资产构成是由长期债券、4年期限的中期有价证券、在资本市场上的借贷和联邦基金组成。

 
　　日本政策投资银行(DBJ)是在1999年重组日本开发银行和北海道东北开发公库的基础上创立的，并在继承这两家机构一切权利和义务的条件下，全面接管了“地区振兴公团”和“环境事业团”的融资业务。DBJ的宗旨是：发挥提供资金和信息等综合功能，补充一般金融机构的长期资金不足，从金融上确保国家经济社会政策的实施。DBJ由政府全额出资，2000年资本金为1.225万亿日元。

 
　　韩国产业银行(KDB)的前身是1918年建立的韩国开发银行，1954年依据《韩国产业银行法》，由政府出资建立，当时法定的注册资金为4000亿韩元，1999年增加到10万亿韩元。KDB的宗旨是：遵照国策，为产业的恢复和促进国民经济的发展，提供和管理产业资金。

 
　　德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国产业银行，虽所处环境各异，但都在努力通过扩大业务领域，不断地调整自身战略目标，实现新的金融功能转换。

 
　　在不同时期，德国复兴信贷银行的业务重点曾有过多次变化。创建之初，农业、恢复国民经济基础设施和企业经济是该银行的重点促进目标。随后，逐渐开始承担对国家发展重要的、但私人银行因盈利原因不愿担负的融资任务，具体包括：(1)在德国的企业投资、中小企业的环保投资；(2)科技开发和技术革新； (3)住房建设和更新；(4)社区基础设施建设；(5)城市古迹的修缮和维护等。

　　在不断拓展业务的过程中，日、韩两国政策性银行表现出独特作用。在加入关税贸易总协定后，日本和韩国政府依靠政策性金融的调控、补充和导向作用，利用国际市场，克服了资源贫乏和市场狭窄的问题，成功地推进了工业化进程。

 
　　日本1955年“入关”后，政府以庞大的政策金融体系为依托，实施“赶上先进国家，缩小地区差别”战略。为配合政府的政策意图，日本开发银行将其支持的重点转向区域开发和石油、汽车、造船等行业，为这些行业的发展提供长期资金。在此后的几十年间，该银行根据政府各个时期的产业政策，不断调整支持的重点，在促进日本经济增长方面发挥了重要作用。

 
　　自1961年起，韩国产业银行开始了收购股票、为公司债券提供担保以及引进外资等业务，并为国内企业所引进的外资提供支付保证。1967年“入关”后，韩国产业银行贯彻政府促进输出工业发展的政策目标，向重点产业提供了大量资金。为配合政府推出的“重化学工业计划”，韩国产业银行通过发行国民投资债券和从韩国银行等其它金融机构筹资等方式，为重化学工业的发展提供了50％的设备资金。政策金融战略的实施，使韩国把握了“入关”的机遇，在较短的时间内实现了经济高速增长。

 
二、有效利用国家主权级信用与财政手段

 
　　政策性金融机构因其由政府创立、参股或保证，其所从事的融资活动，不是以盈利为目的，而是为了贯彻政府社会经济政策意图。这一性质决定了政策性金融机构具备两个最突出的特征；一曰国家信用；二曰财政支持。

 
1.国家主权级或准主权级的信用等级

 
　　德、日、韩三家政策性银行均系政府出资的银行，信用等级很高，几乎相当于国家信用。国家信用的实质就是“政府的担保”。德、日、韩三国政府均以明确的法律规定，对政策性银行的负债进行担保。

　　由于政府对其所有债务提供明确担保，德国复兴信贷银行享有与德国主权评级相同的信用评级。穆迪和标准普尔对其长期债务评级为AAA／Aaa。FKW发行的债券被国际清算银行列为零风险资产。也正因如此，FKW的筹资成本大大低于一般的商业性金融机构，从而使其有能力向商业银行提供低息贷款。

 
　　韩国产业银行拥有与政府同等的信誉，在本国具有最高的信用等级(AAA)。日本政府通过提供担保，将日本政策投资银行的信用等级提高到相当于主权级的水平。由于政府提供担保，政策投资银行发行的债券都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受，为政策性银行在资本市场筹集长期、低成本的资金提供了保障。

 
2.强有力的国家财政支持

　　国家信用与政府财政支持密不可分。强有力的财政支持是国家信用所包含的最重要内容。德、日、韩三国对政策性银行的财政支持，集中体现在以下三个方面：

　　其一，可随时向国家财政借款，以保障资金的来源。在德、日、韩这三家政策性银行中，运用财政借款方式比较多的是日本政策投资银行。在日本，通常由大藏省组织资金，再转借给政策性金融机构使用。1998财年，DBJ的政府借款占其资金来源的 85.6％。根据《日本政策投资银行法》的规定，DBJ既可以从政府借入资金，也可以从其它银行和金融机构借入短期资金，用以满足现金流量需要或大藏省规定的其它要求。

 
　　其二，财政贴息和税收减免。长期以来，德国政府每年均直接从预算中向德国复兴信贷银行划拨贴息资金，使其能够对重点项目提供低利率贷款。日本政策投资银行和韩国产业银行则由政府对特殊行业的项目(如煤炭等)提供银行利差补贴，以减轻银行的负担。

 
　　其三，政府对政策性银行的亏损进行补偿。20世纪90年代以前，德国复兴信贷银行(FKW)的贷款业务由转贷银行办理，转贷银行承担100％风险。但自东西德合并之后，FKW与政府合作，共同促进东部地区企业的发展。FKW代表政府承担50％的贷款风险。在操作中，政府通过两种方式进行补偿：一是从预算中向FKW的风险基金以1％的利差拨付现金。二是政府和FKW各承担25％的第一债务人风险。日本政策投资银行在按照规定比例提取准备金后，利润的剩余部分应按规定在下一个财年的 5月1日之前上缴国库。如经营中出现亏损，由政府出资弥补亏损。韩国产业银行每财政年度的决算净损失均由银行内设的风险基金来补偿。基金不足时，由政府补偿。

 
三、强化自主经营，实现合理盈利

　　尽管德、日、韩三国政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，但政策的实施、资本的运作等经营管理，则由各银行在保证财务稳健的前提下自主经营。

 
1.独立决算与自主经营

　　德国复兴信贷银行在发放贷款时，有自己严格的项目评审制度和独立的项目决策。FKW通常的做法是，向社会公布申请贷款的基本条件，企业通过商业银行提出贷款申请，再由商业银行按条件审查，并上报。经过FKW审查同意后，再由商业银行转贷。商业银行在获取转贷利差的同时，承担部分或全部贷款风险。但对于需要政府支持的、风险较大的项目，如在原东德地区的投资、对中小企业的新技术项目等，FKW代表政府承担贷款风险。

 
　　在政府支持的产业方向和范围内，日本政策投资银行自主选择项目，政府不直接安排项目。为避免发生不良贷款，DBJ同样也建立了严格的贷款项目审查制度。审查中最重要的是对贷款偿还可能性进行判断，以保证资金的安全。政府可以向DBJ推荐项目，但须经DBJ审查判断。如果项目不能偿还贷款，可以不予承贷。

 
　　韩国产业银行参与政府战略产业的选定，但在业务运营中自主选择项目，政府不干预。KDB审查项目的能力在韩国金融界是最强的，对外起到了良好的导向性作用。

 
2.保持合理的盈利水平

　　对于政策性银行来说，政策性目标固然重要，但盈利性同样也是银行成功的标志。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难以实现。

 
　　由于德国政府给予免税、不分红利和财政补贴等特殊政策，德国复兴信贷银行得以不断补充自有资本，扩大融资额度。1998年，FKW净收入4.52亿马克，自有资本额达54亿欧元。2000年，其资产负债表合计总额为2230亿欧元，比上年增长14％。其中，自有资本增加了7亿欧元，达到62亿欧元。

　　近年来，日本政策投资银行的贷款利率已等同于商业银行的贷款利率，其利差微乎其微。DBJ之所以能够保证不亏损和合理的盈利，除政府提供的免税和资金等支持外，有三个原因：一是追求高效率的融资活动，精简机构，压缩人员费用，提高效率；二是融资的数额大，资产质量好，逾期贷款率小于1％，不良资产率小于3.5％；三是盈利主要靠的不是利差，而是自有资本。

 
　　目前，韩国产业银行在国内外资本市场发行的产业金融债券的比例已达98％。盈利从何而来?KDB的做法主要有以下三点：一是凭借政府对其各种政策支持(如产业金融债券的担保等)，提高信誉度，降低筹资成本；二是政府的大量注资，扩大资本金等；三是通过扩大存款业务和投资银行业务，取得一定的盈利。

 
四、保持充足自有资本，积极防范经营风险

　　资本充足率是衡量银行抗御风险能力的重要标志，也是支持银行资产规模扩张的前提。政策性银行充实资本的主要途径是由国家财政注资。近几年，德国复兴信贷银行的资本充足率都在10％以上。德国财政部对其财务状况一直给予严格的监督与必要的支持。  日本政策投资银行2000年的资本充足率为 11％。同年，韩国产业银行的资本充足率为17％，远远高于8％ (巴塞尔协定要求达到的资本充足率)的水平。

 
　　政策性银行重点防范的风险是流动性风险和利率风险。德国复兴信贷银行采用全面风险管理模式来测量、控制各类风险。所谓全面风险管理是指对整个银行内各个层次业务部门的各类风险进行的通盘管理。这种管理要求将存在信用风险、市场风险以及其它风险的各种金融资产与资产组合。承担这些风险的各个业务部门纳入到统一的体系中，依据统一的标准对各类风险进行测量并加总，依据全部业务的相关性对风险进行控制和管埋。

 
　　为建立全面风险管理模式，德国复兴信贷银行采取的主要措施有：(1)建立配套的管理信息系统；(2)在全行范围内进行整体资产分类管理；(3)建立行业、区域风险管理机制；(4)引入压力测试系统／模式；(5)推行最大风险值风险管理(Value—at—Risk)；(6)引入时价评估法进行风险测评(Marked—to—Market)。

 
　　从1996年开始，日本政策投资银行实施了新的资产负债管理办法，并运用一些新的金融工具保持其运营平衡：通过套期保值解决利率风险；通过控制管理贷款进行掉期操作，解决流动性风险；通过完善呆账准备金制度防范信用风险。近来，日本政策投资银行正在加紧研究面向市场筹资后的资产负债管理方法，包括信用度风险的计量、流动性风险的预测和期限匹配的管理技术。

 
　　韩国产业银行为向社会证明“政策银行既能管理风险，又能贯彻政府意图”，在注重风险防范、加强质量管理的同时，对外加强社会监督，提高业务管理透明度。定期进行政策效果评价，由外部有识之士组成运营评价委员会，评议经营政策方针的实施状况，客观评价投融资政策、风险控制效果，确保履行银行的责任与义务，增加业务运作与风险管理的透明度。韩国产业银行根据每年的政策要求确定投融资业务预算、对象范围，并与财政投融资计划一起交由国会审议通过。

 
五、借鉴国际经验，加快中国政策性银行发展

　　从中国的政策性银行产生与发展情况看，10年前，我们把专业银行政策性业务与商业性金融业务混合经营，没有独立的政策性银行。1993年以后相继建立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。作为集中资金和力量保证国家重点建设、促进产业政策顺利实现、增强国家投资宏观调控能力的政策性金融机构，这三家银行应运而生。近年来，中国的政策性银行发展较快。以国家开发银行为例，1998年以来，开发银行累计发行债券6700多亿元，发放中长期贷款6000多亿元，每年发放贷款在1500亿元以上。其中，90％以上投向了国家重点行业和重大项目，中西部地区的贷款占50％以上。在近十年的发展历程中，中国政策性银行虽然取得了很大的成绩，但与国外先进银行相比较，还存有一定的差距，需要进一步加强对策研究、提出改进方案，完善审贷分离的管理体制，建立健全严格的内审监控制度，建立科学的风险补偿机制，优化独立的会计核算体系，加强和改善委托代理工作。

 
　　在促进社会经济发展方面，政策性银行所起的作用可以概括为政策导向、资金支持、信用保证和风险管理。其独特性表现为任务特殊、经营目标特殊、投融资原则特殊。借鉴德、日、韩三国经验，政策性银行按照法人——银行框架来运营，可以排除外部非理性干预，自主地在战略规划、产品创新、人力资源管理、机构信息化方面加以改进，提高经营管理水平。这是政策性银行得以持续生存与发展的内在决定因素。目前中国的政策性银行更偏向政策性，基本上体现的是财政功能，而掩盖了其作为金融实体的特性。

 
　　为了使我国政策性银行能够更加有效地行使职能，还必须创造良好的外部环境。首先，要加快政策性银行的立法步伐。目前中国的商业银行群体共同执行一部银行法，而政策性金融机构的业务种类繁杂，且机构特点不一致，不宜由一部法律来规范。日本等国政策性金融机构有的实行每个机构都有一部单独法律来管理和规范，也有的国家则是一个类型由一部法律(如开发银行法)来规范。按照相关法律规定，日本政策投资银行可在政府支持的产业方向和范围内自主地选择项目，政府不直接为其安排项目或强制其支援某一项目。各国的普遍做法反映了政策性金融机构应由专门的法律来确定其任务、宗旨、名称、资金来源、业务活动等，为政策性金融机构开展活动提供法律保障。因此，中国的政策性银行立法，应针对不同政策性银行的各自特点分别进行，即单独制订《国家开发银行法》、《中国进出口银行法》和《中国农业发展银行法》。以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、定位和发展方向，建立高效、集中的信用体制，更好地利用政策性金融手段支持国内经济发展，扩大外贸出口和境外投资。其次，要优化信贷资产质量，维护诚实信用。政策性银行在业务开展过程中，同样也面临诚信问题。实际上，政策性银行的运营资金通过市场筹集，来源于老百姓的存款，同样需要按时足额偿还。政策性银行办理信贷业务，不但要落实好国家的有关政策，而且还要按时收回贷款，确保国家资金安全。中国的政策性银行必须重视优化信贷资产，把体现国家政策的资金用得出去，收得回来，才能真正对经济发展提供有效支持。

 
　　综合德、日、韩政策性银行的经验，我们得到的一个重要启示是必须加强风险的统一管理。风险的统一管理，是国际大银行的普遍做法，便于金融风险的集中控制，能够使银行承受风险与政策导向、收益等目标协调一致。随着风险管理涵盖范围的逐步到位，中国政策性银行风险管理职能要进一步健全和深化，集中表现在五个方面：一是强化行业风险研究。研究、制定资产组合风险管理政策，加强集中性风险控制，提出对行业、地区、国别的风险控制目标和相应的政策。二是建立健全风险补偿机制。各国的政策性银行为了体现国家政策导向，需要承担商业金融机构不愿或不能承担的风险，普遍建立了以国家财政为后盾的资本金补偿机制和风险补偿机制。加入WTO以后，中国政策性银行(特别是进出口银行)有必要尽快增加资本金，同时设立国家信用保险及担保基金、优惠贷款风险基金、境外投资风险基金等专项基金，健全风险补偿机制。三是借鉴国外同业经验，积极采取授信资产评级和风险模型及数理分析技术，对风险进行科学识别和量化。四是加强信息科技建设，提高对投融资业务信息的监控质量，增强全员风险防范意识，指导辖内各项业务健康开展。五是做好后评价工作。具体包括对各项风险的管理政策、项目条件落实和执行情况、业务部门和下级分行执行规制情况等进行后评价，充实和完善风险管理政策和制度，不断提高政策性银行经营管理的科学性和有效性。#p#分页标题#e#

责任编辑：米阳