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    在《江苏省城镇体系规划(2001--2020)》首度提出全省构建三大都市圈后，都市圈规划在国内。特别是沿海发达省份得到高度重视，以都市圈作为主导城乡空间调整，引导产业和人口集聚、指导区域型基础设施建设的、具有战略性意义的城镇组织空间逐步成为各界共识。但都市圈规划在国内尚属新的课题，既缺乏成功规划的经验借鉴，也缺乏横向比较的研究素材。日本的学术界、政府规划部门对都市圈的规划建设较早地进行了研究和实践，有较多的经验积累。结合国内的实践，有针对性地研究、评价、借鉴日本的例证，可以得到许多有益的经验和教训。

1  日本的三大都市圈

　　日本的城市化是从明治维新时期开始，伴随工业化发展起来的，大量的人口从农村和小城镇地区向太平洋沿岸城市迁移，形成了从东京。横滨经名古屋。大阪到神户的太平洋沿岸都市带。日本的城市人口高度集中，分别以东京、大阪、名古屋为中心的三大都市圈(在相关英文文献中既有称Urban Region，也有称Metropolitan Area)是日本城市集聚的最主要地区，1998年三大都市圈人口占全国人口的46.8％。东京是最大的都市，目前有3,257万人居住在东京的23个行政区及相邻城市，约占日本总人口的1／4。

　　日本的三大都市圈已为人熟知，而实际上日本的城市与区域发展已经并正在经历“四→三→二→一”的演变过程。在工业化进程中，日本形成了分别以东京、大阪、名古屋、福冈为中心的四大工业地区。1960年代，在日本重工业鼎盛时期，仅占国土面积12％的四大工业区独占全国工业总产值的70％，工业区位的集中发展取向非常强烈。随着产业结构变迁和城市发展，在东海道地区逐渐形成三大都市圈，它们是以东京为核心的首都圈，以大阪为核心的近畿圈，以名古屋为核心的中部圈。在连接三大都市圈内主要城市的新干线开通后，都市圈之间的人口和资本流动更加便捷，名古屋等城市的吸引力和竞争力弱于东京、大阪，呈现衰落态势，而东京、大阪等城市实力更为突出。因此，1980年代的国土规划提出“双镜头”结构，以东京为政治中心，大阪为商业中心。然而，1980~1990年代期间，许多公司总部从大阪迁到东京，东京的经济中心地位不断加强，形成目前的一极化发展态势，并在进一步强化，

　　近年来，日本三大都市圈所构成的东海道大都市带的发展逐渐表现出与其他区域之间较大的差异，包括经济水平、生活水平和环境质量等等。对此，日本国土厅构想建立新国引轴，以期解决传统都市带的畸形集聚现象，引导国土均衡发展。新国土轴相当于大都市带，但是本质上又有所区别。它将更加重视城乡景观的共存、历史文化的底蕴以及保持传统风土特色。此外，为了解决中小城市配置高层次现代服务设施的规模门槛问题，日本学者提出了“地域轴”的概念(一般意义的理解：临近的两个以上中小型城市进行组合，与南京都市圈规划提出的镇江、扬州跨江联合发展的概念接近)。
　　   
2  以东京都为中心的首都圈规划
   

2.1  中央政府制定的都市圈规划

 
　　日本政府非常重视都市圈规划，从1950年代后期开始，相继制定了首都圈整备规划(The National Capital Region Development Plan)，近畿圈整备规划和中部圈开发整备规划，三大都市圈的规划每10年左右就修订一次。目前的首都圈整备规划修订已经是第五次了，五次首都圈整备规划的指导思想都是试图把东京都中心区部分功能分解出去，具体的分解方向有所区别。其中比较有影响的是第一次规划和第四次规划。

    第一次首都圈整备规划的核心内容是以东京站为中心30公里半径的范围内，建设5--10公里宽的绿化环带，城市中心地域建设不能拓展到绿环上，新建住宅必须在绿环以外，以控制城市建设无序蔓延，保障中心区的环境质量。实施规划时，由于日本的土地制度为私有制，动用私人土地遭到反对，又缺乏有力的规划实施手段，绿环的构想没有实施成功。第四次首都圈整备规划的重点内容是提出发展新的产业核心，即形成副都心。发展副都心的意图是把部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的压力。但从1980年代到1990年代初，一些新产业又集中到东京都，各类产业、公共服务功能仍高度集中在中心区。

   
2.2东京都市政厅编制的首都圈规划构想

　　1999年11月，日本国会众议院提出动议疏解东京都过于集中的发展局面，建设首都圈城市带，准备把中央政府机构和职能迁出首都圈。而东京都市政厅提出应该在首都圈内优化改善都市区功能，充分利用现有条件，近距离疏散城市功能，而不赞同迁都。在这种背景下由东京都市政厅独立编制的“首都圈规划构想”(Tokyo Megalopolis Concept)，仍然强化东京都的中心地位，加强与周边的联系。其主要内容包括以下5个方面。

   ①首都圈规划构想的范围包括承担首都功能的7个都县市(即东京都。崎玉县、千叶县、神奈川县、横滨市、川崎市.千叶市)的行政管辖范围。现状基准年为1995年，中期目标到2025年，规划远景展望50年。规划预计，随着出生率的降低日本总人口将不断减少，但首都圈内的人口在2010年前仍会增加，达到3373.6万人左右，此后会以小于全国平均降低幅度的水平减少，2025年约有3244.7万人。

    ②规划目标与发展战略。规划基于对现状重大问题的认识，包括全球、日本、首都圈三个层面所面临的问题，提出的目标是强化首都地位，激发经济活力，改善住宅环境，在全球化时代展现魅力。规划构想21世纪的东京都将是聚集3，300万人的世界最大的首都，经济总量与英国或法国相当，成为引导亚洲新文明的生活都市，具有 400年历史的文化都市，融合山、海、河流等自然环境的环境都市，能克服地震等自然灾害的防灾都市。区域发展战略围绕规划目标与构想，维持首都功能和集聚的优势，构筑环状都市轴，实现大区域的结合与协作。

    ③构筑环状都市轴。首都圈的空间结构表现为围绕中心区的环状布局形式，中心区向外依次是内环干线道路、水体和绿化环带、中环干线道路、环状都市轴(居住和副都心)、大区域干线道路环，中心区向外辐射的道路连接到内环上。这样的空间结构，既疏解中心区的功能，又加强了环上各个地区的联系。

　　④大区域协作战略的各个方面。这些方面的内容是实现21世纪规划构想、落实环状都市轴和实现大区域协作战略的具体措施。其中包括：交通协作建设实现环状快速通道；都县协作强化空港机能；东京湾的统一协调利用；构筑高效的大区域物流系统；推进大区域防灾协作；首都国家中枢职能的优化；改善东京湾水质的统一政策；治理大气污染的协作对策：固体废弃物的协作处理；推进首都圈内信息共享；创建21世纪儿童健康成长的培养环境；大区域共同推行的产业政策；大区域行政体制改革。以上各方面都有针对性很强的分项内容以及框架方案。

    ⑤首都圈规划构想的实施效果。规划预计2015年三层环状干线道路建成后，对首都圈内的土地利用和交通整合将有显著效果。届时首都圈内的汽车行驶速度提高10％，因交通产生的氮氧化物、二氧化碳总量降低10％，能减少20万乘轨道交通经过中心区的通勤人口，环状都市轴上的交通量增加，副都心得到长足发展而都心的环境负荷降低，都市区的过境交通量减少30％。

   
3  日本首都圈规划的特点

    
3.1规划的空间范围视合作需要和行政区划而定

    东京与周边城市呈现连绵状态，建成区已经密不可分，进行空间规划必须统一安排。与东京邻接的城市分属崎玉县、千叶县和神奈川县，首都圈的范围，狭义上指1都3县(东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县，包括3县所辖的横滨等市町村，人口约3,350万人)，广义上指1都7县(东京都及周边7县，人口约4,400万人)。都市圈规划范围的确定并不依据1小时到达、以100公里为半径，以及到东京上班的人员占当地人口比重(即通勤率)等严格确定，这类方法主要是研究人员采用。因此，对照日本首都圈规划构想，其规划范围似可称为 Metropolitan Coordinating Region。

   
3.2  规划的内容深度以框架性为主

    日本首都圈规划构想分成规划背景、规划目标、空间结构。大区域协作战略。规划效果等5个部分，重点阐述总体构想，并不面面俱到。其中交通，环境等重要方面比较具体，例如为提高交通效率的具体措施、水质和大气污染的治理措施等。

   
3.3  规划侧重解决重点问题

    首都圈整备规划首先提出的问题是东京国际竞争力的降低。大气和水质污染严重和迁都等问题。结合重点问题，规划方案有针对性地提出解决方案，如强化东京的国家中心地位，体现在提高交通运输效率、增加航空港的吞吐能力。改善首都功能等方面，并有相对具体的措施。

    
3.4 规划重视跨行政区域的协作

　　东京与周边县市在空间与功能上已经密不可分，但是在行政体制上互不隶属，都市圈规划涉及的各个方面必然跨越行政区域。都市圈规划从都市圈整体角度出发进行综合规划，不局限于行政区划的限制，不具体划分城市等级。规划提出的措施并不是分解到行政单元和具体地区，而是由整个都市圈的成员共同执行。

    
3.5  规划的制定和实施需要法律依据

    日本的规划法律体系非常完备，除国土开发规划法、城市规划法等基本法外，还专门为都市圈规划和地方规划分别制定了法律，如东京都的城市规划所依据的首都规划法，筑波的城市规划所依据的筑波研究学园都市建设法等。每个层面的区域和城市规划都有具体的法律作为编制和实施的保障，规划涉及的各方面主体都要严格执行法律，不存在执行规划时部门之间不协调的问题。都市圈规划确定的是总纲式的构想方案，对于具体事项要通过专门立法、国家协调和地方实施等方式落实。首都圈规划中提出的许多问题不是东京本身能够解决的，比如新航空港的选址需要国家协调和国会审议，而东京湾综合整治则需要专门制定法规。

  
4  日本都市圈规划的经验借鉴

    日本的都市圈规划开始于城市化加速发展过程中，与我国目前的发展阶段类似，因此日本的都市圈规划对于我们有重要的借鉴意义。

   
4.1  应高度重视以“都市圈”、“聚合轴”为代表的新城市区域规划

    综合国内学者的有关研究以及日本的经验，长江三角洲将是国内经济发展和城市发展最重要的区域之一，应充分考虑到其巨大的发展前景和可能的合理容量规模。作为中国东部沿海地区以长三角为中心的城镇发展密集区的核心组成部分，江苏省城镇体系规划确定的三大“都市圈”和五条城镇聚合轴发展前景广阔。由于正处于发展的关键时期，加快此类规划的研究和实践非常紧迫。对比江苏的“三圈五轴”和日本的“三大都市圈”、“国土轴”、“地域轴”等概念，双方规划的努力方向是一样的，很多内容也很相似。但客观分析，江苏的都市圈规划与日本的都市圈规划在规划基础、目标取向、空间构造、实施控制等方面存在根本性的差异，所以，我国以及江苏的都市圈规划仍然需要非凡的创新精神，进行艰苦的探索。

    
4.2  加强都市圈规划的法制基础

    我国目前的城市规划法律只有《城市规划法》，法规也尚不完备，还没有有关都市圈规划的法律和法规。都市圈规划作为独立的一种规划形式，不完全等同于目前的城镇体系规划，没有直接的法律依据。实施都市圈规划，仅靠现有的行政体制难以实现，必须通过法律或法规保障都市圈规划的严肃性和权威性。随着我国法制化程度的提高，制定关于都市圈规划的法律或法规的条件已逐渐具备。

    
4.3  规划重点应以都市圈各城市(地区)需共同解决的问题为主

    日本的首都圈规划对首都圈的整体发展目标和空间布局阐述得比较概略，重点是对首都圈面临的并且是需要各城市共同解决的重大问题作出相应规划，例如提高交通效率、环境污染的治理，产业振兴政策等。都市圈规划是跨城市(地区)的规划，每个城市(地区)都有比较强的自主性，规划中如何协调城市(地区)之间的关系是非常关键的问题。都市圈规划做不到让每个城市(地区)统一行动去实现所有的具体规划目标，但要针对需共同解决的问题提出规划方案。这样各城市(地区)容易达成共识，能够根据共同的目标，遵循共同的准则，进行有效的协作。

   
4.4   重视都市圈的快速交通体系建设

    轨道交通网和快速道路系统是城市密集地区演变为都市圈的重要基础。日本非常重视快速铁路。地铁、轻轨等轨道交通和快速道路系统建设，大都市和都市圈都是以轨道交通网和快速道路系统为骨架拓展的，快速便捷的交通联系保障了大都市的运转效率，使都市圈内城市间通勤成为可能，使远距离的城市间联系更加紧密。我国长江三角洲城镇密集区的轨道交通建设已经起步，可以预见，长江三角洲的都市圈快速交通体系将很快形成。这将进一步促进沪宁杭大都市连绵带的形成，改变区域城镇发展的格局。

    
4.5  必须严格控制都市圈内城市发展的无序蔓延

    日本人口密度高，国土空间匮乏，城市化进程迅猛，导致许多城市的开发建设强度过大，空间利用无序，沿路向外拓展，城市与城市之间没有明确的分界。对于已经形成的无序蔓延，现在进行控制和治理收效甚微。目前，我国许多地方的城镇密集区已经出现无序蔓延的态势，苏锡常都市圈也是如此。因此编制都市圈规划应充分注意到日本都市圈过于高强度连绵开发的弊端，要划定城市之间的控制地带，严格限制控制地带的建设活动。形成集聚发展。开敞有致的都市圈空间结构形态，保持发展的灵活性，降低结构调整的风险和难度。

   
4.6  都市圈规划要加强环境保护和整治

    生态环境的治理是城市与区域发展过程中必然要重点解决的问题，环境污染尤其是大气和水质污染往往是跨区域的，局部地区无法单独治理，必须通过跨区域的协作来解决。都市圈规划要制订统一的环境污染治理政策和措施，通过区域协作落实。日本的首都圈规划非常重视环境保护和污染治理，在规划中比较具体地对水质和大气污染治理提出措施，提出垃圾处理的区域协作政策。#p#分页标题#e#

责任编辑：王焕