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“各国政府机构改革系列”之二 日机构改革强化内阁职能

 
    2001年1月，日本实行了政府机构大规模改革，将战后沿袭多年的中央省厅框架进行了彻底改造，此前的1府21省厅被大幅度合并缩减为1府12省厅，并计划在10年内将公务员裁减25％。这是日本战后进行的力度最大、影响力最广泛的一次行政机构改革。

政府官员渎职案泛滥引社会不满

　　日本以建立“精简、高效和透明的政府”为目标的行政机构改革有着深刻的经济背景和时代背景。上世纪70年代末，日本经济由于“石油危机”出现萧条，财政赤字大幅增加，90年代又陷入持续的经济低迷状态，此前经济高速发展的数十年里日益膨胀的政府机构成为改革的目标。同时，政府官员渎职的案件在这一时期愈加泛滥，引起社会舆论不满，因此对行政机构及其管理模式进行改革的呼声越来越高。

　　1996年，桥本龙太郎内阁提出“行政改革”方案，经历五年的酝酿和探讨后终于实现。在削减了近一半的省厅机构后，日本的行政结构显示出新面貌：内阁府由原总理府、经济计划厅和冲绳开发厅等机构合并而成，权力得到强化；总务省由原邮政省、自治省和总务厅合并而成；文部科学省由原文部省和科学技术厅组合而成；厚生劳动省则由原厚生省和劳动省组合而成；原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并构成“最大块头”的国土交通省；大藏省和通商产业省分别更名为财务省和经济产业省；环境厅的功能得到加强，升格为环境省。此外，还废除了131个养老金审议会，各省厅的官房和局的总数从128个削减为96个。

10年内公务员总数削减25％

　　在人事制度改革上，改革方案确定要在10年内将国家公务员总数削减25％，做出统一规划后，逐步分三年或五年的时期实施，这样避免了一次性大规模裁员有可能带来的动荡。同时推行的邮政、邮政储蓄等行业私有化，使得约30万人脱离了行政体制范畴。

　　另外，改革既有的公务员“论资排辈”制度，实行体现能力和绩效的奖惩制，重新设计公务员的工资结构——分为“能力”、“责任”和“业绩”三部分，除了“责任”部分依据个人所分配的职务显得相对稳定外，其他两项都要根据定期或不定期的考核结果确定。

行政改革有法可依避免“朝令夕改”

　　北京大学政府管理学院白智立认为，日本行政改革有如下几个特点：首先，行政改革的过程有法可依，依法推进，比如依据《总定员法》进行严格的编制定员管理，规定编制定员的最高限额，在某处增加了一个岗位，必须在另一处减少一个岗位，从而保持总数不变。在行政改革的推进过程中，各项改革成果都用法律确定下来，避免“朝令夕改”。

　　其次，行政改革与日本社会经济发展联动，几乎成为社会运动，吸引了社会各阶层人士的参与，负责拟订改革方案的专门机构行政改革审议会有来自企业、媒体、工会、消费者团体等各领域人士，同时行政改革与政治改革联动，推动国家“官僚主导型”政治结构的改变，并取得了良好效果。

举措

公共服务职能从行政体系剥离

　　对于日本而言，机构臃肿和人浮于事只是其行政制度的一个方面，更重要的问题是政府干预过度，行政改革的任务主要是减少政府干预，转变政府职能。为此，日本采取的有效改革措施主要有：

　　放宽“限制”：“限制”是日本国家干预经济的方式，政府的“限制”在日本涉及各方面，从厂家生产某种产品的标准和价格，到航空公司和证券公司的设立，据统计在上世纪90年代初，日本各省厅共有一万多项“限制”，诸多“限制”削弱了日本经济的活力。日本从1997年推出《推进放宽限制三年计划》，共放宽了近3000项限制，这使得日本私有经济和中小型企业更具有活力。

　　“独立行政法人”：由于政府决策和执行一体化，导致行政效率不高。政府将承担公共服务职能的事业机构从行政组织体系中剥离出来，改为具有自主管理、自主经营、自我发展的“独立行政法人”，政府负责决策，“独立行政法人”负责执行，在业务经营、资金运用以及人事管理上享有充分自主权，同时设立政策评估制度对执行成果进行考察。比如，像国立大学这种公共教育机构本来采取的是官僚式管理体制，所有教职员工都享有国家公务员身份，改革后这些大学都成为“独立行政法人”。

　　“电子政务和信息公开”：随着上世纪90年代全球掀起的信息技术革命，“电子政务”也提上日本政府行政改革议程。中央省厅和各地方都逐步建立了专用网页，及时向公众公布行政信息，公众可以24小时昼夜不间断上网检索，不管进入哪家网站都能方便地链接进入其他省厅网站。企业和民众还可以通过网络办理一些行政手续，人们还可以通过互联网纳税，政府的公共工程招标和竞标也可以在网上完成。

专家评论

改革核心从“官僚主导型”向“政治主导型”过渡

　　日本此次行政改革的核心是从“官僚主导型”体制向“政治主导型”过渡。北京大学政府管理学院研究日本行政体制改革的专家白智立介绍说，“官僚主导型”行政体制表现在各部委政策制定的权力过大，部委的公务员分为两类，一类是经过考试的“专职公务员”，形成一支高素质、能力强的“文官”或“官僚”队伍，另一类是少量由首相“政治任用”的大臣，来自于选举产生的议员或“政治家”。通过“政治任用”走马上任的官员通常任期短，其决策权也受到很大限制。官僚则通过对行政资源和行政信息的垄断实质上控制了政策的形成过程，这一方面不符合民主政治的逻辑，即“政府决策应由人民代表制定”，另一方面行政官僚还能通过其在权力结构中的优势地位调整政党和利益集团的关系。

　　在二战后日本经济恢复和迅速发展时期，“官僚主导型”行政管理体制曾发挥很大的作用，作为一支高素质、能力强的官僚队伍，他们在动员和集中社会资源发展经济，保护和扶植重点企业，造就一批具有国际竞争力的企业和迅速实现赶超目标等方面起到了主导作用。但是经济发展成熟后，其效率逐渐消失，陷入制度疲软。

　　因此，日本行政机构的改革强化了“政治家”的权力，即强化内阁的职能，突出首相权力，首相对各省厅长官的任免权也得到加强。在新的省厅设置一到两名副大臣和两到三名政务官，强化政府部门决策过程中的政治主导作用，官僚的数量控制在14人以内。

责任编辑：蓝飞