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    摘 要：产业集群的蓬勃发展使得集群政策开始成为各地区地方政府推动本地区经济发展和产业成长的重要政策工具。来自国内外发达地区产业集群发展实践中的大量证据表明，政府政策正在成为各地产业集群培育或发展的重要措施。本文将总结美国、意大利等国家推动产业集群发展的成功政策经验，提炼国外先进地区政府运用产业集群的政策启示，为我国地方政府推动本地区产业集群发展提供借鉴。

 

　   关键词：产业集群，产业政策，政府行为
  

    一、引言及相关研究回顾
   
    从全球经济范围来看，产业发展的集群化越来越成为一种普遍现象，被产业集群主导着的世界经济版图布满“马赛克式的空间经济黏滞点”；经济竞争主体已经超越企业的边界，以产业集群为主体的竞争格局开始形成。产业集群在中国也显现出蓬勃生机；以乡镇企业为母体发育而成、各具特色的集群在浙江、福建、广东等地区俯拾皆是，成为拉动当地经济增长的动力来源。
　

    随着产业集群在实践中的迅速发展及其对世界各地区经济发展的卓越贡献，众多学科的研究人员分别从不同角度对之展开研究。越来越多的学者开始关注基于产业集群的产业政策与政府行为。从大量产业集群的案例来看，无论在发达国家，还是在发展中国家，其产业集聚过程中，政府的作用都相当突出。

 

    致力于倡导将集群理论应用于经济政策的Porter在对多个国家产业实践调查基础上指出，政府产业政策对一国特定产业集聚的形成具有关键性影响，“在滋养和强化产业集群上，政府扮演着重要角色”。Brown则从集群治理的角度指出，政府部门应该在由企业代表、协会组织、相关产业代表等组成的“集群委员会”中承担一定角色。新经济地理学理论中“历史一预期模型”关注过集聚中公共部门的作用，提出政治因素会通过影响人们对未来的预期进而干预经济集聚。Fujita&Thisse也注意到公共部门的土地政策和税收政策对集聚的影响。Baldwin研究发现公共部门的管理效率对集聚存在显著影响。

 

    Ludema&Wooton的研究同样肯定了经济集聚过程中的财政支出作用。而Koven&Lyons则通过考察美国各州政府制定的包括资金支持、税收优惠等在内的各类优惠政策，证实州政府支持小企业创业、旧城改造、基础设施建设等行为对区域内企业集聚产生正面影响。

 

    在我国，很多地区也都纷纷把产业集群当作政策工具，采推动区域经济发展。关于政府是否应该介入产业集群发展过程，国内学术界也从不同层面给出了诸多解释。张辉认为，产业集群不能彻底纠正市场无效率现象，这就为政府等公共部门的介入提供了可能。刘恒江和陈继祥等认为集群不仅依赖于市场机制，还有赖于政府“看得见手”的调节，以消除市场机制所造成的资源配置扭曲，实现帕累托最优。朱华晟基于浙江领带产业集群的案例分析，认为地方政府推动集群战略成功实施的关键在于如何降低企业经营成本和提高地方产业网络的集体效率。邓宏图和康伟基于天津自行车集群的案例分析，指出“政府的适时政策和适度的制度安排可以创造出新的增量资源……以发展出超越本地资源禀赋优势的产业集聚”。刘筱和王铮关注政府对高技术产业集群发展的作用，认为政府通过促进投资、增加资本收益率、提供和完善各种服务、建设发展环境等方面促进高技术产业集群。

 

    上述理论研究为政府介入产业集群提供了理论支持。而来自我国东南沿海产业实践中的大量证据也表明，政府政策正在成为各地产业集群培育或发展的重要措施。在实践中，产业集群比较发达的沿海省、市政府纷纷出台产业发展的指导性文件，指导当地产业集群的培育与发展。例如，福建省医省委、省政府名义发文《关于加快产业集聚、培育产业集群的若干意见（试行）》，提出要着力培育本地产业集群；浙江省政府在《浙江省先进制造业基地建设规划的框架和重点》中，明确要在全省范围内培育建设若干以核心企业为主体的产业集群。然而，诸如此类基于产业集群的公共政策和政府行为能否推动产业集群良性发展，还有待进一步的考证和实践检验。而本文将总结产业集群比较发达的美国、意大利在推动地方性产业集群发展的成功政策经验，以期为我国各地区的产业政策制定和集群发展提供一些借鉴。

 

    二、美国推动产业集群发展的政策举措

 

    在美国，主要产业的集群化发展现象极为普遍。最为典型的是硅谷微电子产业集群，此外比较有代表性的还有新泽西医疗业产业集群、纽约华尔街金融投资集群、加州葡萄酒产业集群等。据统计，在美国大约有380个跨产业部门的企业集群，它们雇佣了57％的劳动力，产值总额达到了全国总产值的80％，创造了61％的国民产出。

 

    作为经济大国，美国的经济在发展的过程中，产业集群起到了巨大的作用。汽车制造商和供应商主要集中在密歇根，服饰（尤其是针织品）、家具和纺织品公司大量集中在北卡中部的皮德蒙特，木产品主要在大西北部。美国广为人知的集群有：好莱坞的娱乐业集群，北加州的家具业集群。此外还有加州的高尔夫球设备生产集群，菲尼克斯的光学仪器集群等众多知名度不高但发展势头却很好的产业集群。近年来，崛起的生物技术集群主要集中在旧金山、马里兰、圣地亚哥、西雅图和北卡罗莱纳。当然，美国最著名的还是波土顿和奥斯汀附近的高科技集群--硅谷。

 

    在美国发展比较成功的高技术产业集群中，都呈现出一些明显的特点。比如，集群区域内存在支撑性的科学技术研究机构和良好的基础设施，集群企业拥有技术娴熟的员工，企业之间有很好的合作关系，更为重要的是，产业集群范围内拥有大量可以为企业发展提供各种服务的中介机构。而产业集群发育的这些外界条件的形成和完善都和政府的扶持与激励行为是分不开的。可以说，美国产业集群之所以能迅速发展，明显得益于联邦政府和各地州政府采取的各种推动产业集群发展的政策。

 

    1.财政支持

 

    美国产业集群政策的重点倾向于培育高技术集群。各级政府最常采用的是运用包括税收在内的财税政策对本地高技术产业集群的发展进行大力的支持。联邦、州、市政府在制定当年财政预算时，都把技术开发费用作为其重要的一部分，给予特别的支持。各级政府还设立了产业集群的技术开发基金组织，支持集群企业的技术开发；诸如此类的基金组织，一方面直接出面组织大学与集群企业的合作研究中心，另一方面还提供资金资助大学和企业的合作研究。此外，针对辖区的集群企业，地方政府往往会通过制定技改投资抵免所得税等方式，变相采取税收优惠政策，对集群内部企业的技术创新活动进行激励，从而营造出产业集群的创新氛围，推动产业集群的良性发展。

 

    2.金融扶持

 

    产业集群的快速发展离不开资金要素的支持，而金融机构对于集群企业的作用尤为明显。但是，出于发展初期的企业往往很难融资。针对这样的情况，美国州政府一方面对于高技术企业的研发活动给予贷款利率上的优惠。例如，为鼓励集群中的企业不断加强技术创新，加强技术研发，调整贷款利率标准：一般的经营性贷款利率为13％、15％，而新产品的开发贷款利率为7％，为集群中企业进行新产品开发提供了极大的动力。另一方面，政府机构还会采取多种形式间接为集群企业提供融资担保。比较常见的做法是通过类似美国中小企业管理局（SBA）的机构向中介机构提供资金，再由中介机构向本区域集群企业发放贷款，用于企业的技术创新活动；这种贷款的利率一般很低，但必须用于预定的技术开发或者人才培训等项目。

 

    3.政府采购

 

    为了扶持本地区产业集群的发展，一些州政府甚至在微观层面上直接介入产业集群的经济活动，采用政府采购的方式来对本地区高新技术企业进行强有力的扶持。以硅谷IT业集群为例；在硅谷发展之初，本地区企业生产的大部分产品都由政府直接采购，这实际上为硅谷的企业在发展之初提供了生存、成长的土壤。

 

    4.教育培训

 

    为促进产业集群的不断发展，为集群提供充足的人才，美国政府制定了相应政策措施，以进一步发展教育事业。美国政府积极资助数学和理科研究生，设立“总统青年研究人员奖”，以鼓励高水平的研究生加入教学和研究的行列。这些都为产业集群的发展，提供了坚实的人才后盾。

 

    三、意大利产业集群发展中的政府行为

 

    意大利中小企业集群发展一向是产业集群理论研究的典范。据统计，在意大利至少存在着200个以传统产业为主体的产业集群，涉及纺织业、皮革与制鞋业、家具制造业、机械加工业、食品加工业以及化学、造纸等等加工制造行业。意大利每年200亿美元出口额是由其中主要的66个产业集群所创造的。数目众多的产业集群广泛地分布在意大利国内各地区。例如，威尼斯玻璃器具产业群、比耶拉、普拉托毛纺织集群、皮亚琴察自动化设备集群、阿雷佐珠宝集群、布赖恩扎家具集群、蒙特别鲁那滑雪靴集群、帕尔马食品集群、卡斯泰尔戈弗列多照明设备集群、萨斯洛瓷砖集群等。

 

    意大利的传统制造业集群基本都是依靠市场力量形成，是企业在经济利益的驱动下自发地聚集在某个区域。因此，大多数的产业集群在其萌芽、成长的初期并没有受到政府的直接影响。但并不是说，意大利各级政府在产业集群发展过程中是不作为的。实际上，即便是诸如此类的市场力量主导产业集群发展的区域，政府仍然通过其各种行为方式影响着产业集群的成长、演化，政府政策和公共服务都大有用武之地。

 

    依靠市场力量形成的产业集群，地方政府对产业集群发展的促进作用一般体现在为产业环境和集群氛围营造方面。意大利的地方政府也正是通过改善产业集群区域的基础设施和外部环境来服务于集群企业的。产业集群一旦在某个地区形成，政府即会根据集群特点，研究确定产业重点；划定产业区区域，建设好水、电、路、信息、通信等专业性基础设施；兴办大学、研究院、职业培训、资料库等等；在生产要素上进行了大量的投资。政府对集群内部企业也不只是简单地加以保护，而是尊重以竞争基础的市场效率选择，地方政府做好对企业的服务性工作，使企业的管理和运作不受外界不良因素的干扰。地方政府对产业集群发展的作用主要体现在以下几个方面。

 

    1.重视行业协会对产业集群发展的影响

 

    行业协会的作用是十分重要的，其对产业的发展影响很大。意大利政府积极促进行业协会的发展，并充分发挥其最大效用。由于意大利的企业集群都是以中小企业为主体，资源流动和要素配置更多地依靠市场完成，所以意大利行业协会的作用更加明显。一方面，行业协会通过赞助技术研究机构、收集产业信息、推广出口等多种方式为集群企业提供创新源头，开拓国际国内市场，以及刺激与促进集群区域的基础设施发展；另一方面，行业协会的存在使得集群企业在与政府谈判、争取产业政策时，能够步调一致。而政府通过行业协会也可以更便捷地了解到企业的需求和动态。

 

    2.促进产业集群内部企业的差异化发展

 

    产业集群中相似企业在特定区域的大量聚集，企业在管理水平、技术能力和人员素质都呈现相同或相似性，往往产生同质企业之间过度竞争问题。地方政府对企业的差异化发展的引导显得尤为重要与关键。意大利的萨斯洛瓷砖产业集群一度也曾由于同类企业的过度集中而出现产力过剩、企业间恶性竞争现象。地方政府利用各种有效渠道引导企业进行技术创新和经营创新，发挥集群中相似企业的独特优势，使得集群内部企业走上差异化发展路子，使得萨斯洛瓷砖产业集群获得长足发展和持续的竞争优势。大量的产业实践案例证明，意大利地方政府引导企业走差异化发展道路是正确的，值得学习和借鉴。

 

    3.建立政府主导下的多层次职业技能培训体系

 

    意大利各地方还以政府为主体设立了各类不同层次的职业技能培训机构，由政府出资对产业集群所需要的各种技术人员进行无偿培训。政府制定职业技术培训制度，为产业集群的持续发展提供技术人力保障。针对企业在职人员，地方政府开展相应的技能培训，从不同层面保障集群范围内企业员工的基本素质。

 

    4.提供社会化和专业化的公共服务

 

    意大利政府建立大量为集群企业服务的公共机构，依托这些机构为集群企业直接提供基础设施与服务。政府通过与这些机构签订协议，使其为集群中的企业提供工业设备和其他必要条件，如为工业、服务业提供必要的基础设施。类似产业区服务中心等产业集群内部的公有机构为集群中的企业提供范围广泛的一系列服务，包括“联合贷款信用担保”、出口保险、组织展览会、提供市场信息、客户申诉的处理、咨询服务、培训服务、品质监控、产品推广、集中采购大宗购买以及产品检验等等。产业区服务中心在政府积极推广下，已经为企业间对话提供了一个高效平台。

 

     四、国外发达地区政府产业集群政策的若干启示

 

    包括美国、意大利等产业集群发达国家的政府行为方式，可以为产业集群发展提供丰富的政策借鉴。除了前文所述的各种具体政策之外，我们也可以看出，在各国的产业实践中，政府行为一直都是嵌入到产业集群发展过程中，并且政府在产业集群发挥的作用也体现为多个方面的。

 

    1.发挥政府职能来弥补市场失灵

 

    市场选择中形成的产业集群并不能纠正市场无效率现象，这就需要政府的介入。而集群竞争优势的发挥不仅依赖于市场机制，还有赖于政府“看得见手”的调节，以消除市场机制所造成的资源配置扭曲，实现帕累托最优。

 

    作为产业集群的行动主体之一，政府在产业集群发展中有着不可或缺的重要性。例如，政府在集群范围内创造良好的基础设施，在本地区创造合理制度环境，建立一系列公共培训机构和合作研发机构。地方政府还应针对集群中诸厂商共同面对的难题，制定强有力措施。此外，对于自发形成的产业集群雏形，政府要尽早识别，并以产业集群的方式予以培育；对于政府有意识规划发展的产业集群，在一开始就需要明确的发展战略。产业集群是一个地域性的综合体组织，它要求政府相关部门的联合行动，共同调整与制定经济政策，才能促进产业集群的发展。

 

    2.政府有意识引导产业集群发展

 

    世界上绝大多数的产业集群都是通过企业的衍生与扎堆等方式逐步自发形成的，这并不意味着产业集群只能事后被发现。实际上，作为一种经济发展战略方式的产业集群，完全可以通过政府有意识地规划发展而成。对于平地而起的产业集群，在规划其发展过程中，关键点就是政府要根据本地特性选择一个合适的产业，引入或培育出一个具有较强衍生能力或具有一定示范性的关键企业，通过该企业的成功发展，逐步衍生或吸引越来越多的相同、相近与相关企业聚集该地，经过一定时间，具有竞争优势的产业集群完全可以通过政府作用培养形成。#p#分页标题#e#

 

     3.运用经济政策引导产业集群创新

 

    在技术进步不断加快、产品生命周期日益缩短的市场中，取得竞争优势的唯一方式就是不断的创新。而提高产业集群竞争优势的政策取向一定意义上就是鼓励和促进集群内企业的创新，这方面的政策工具比较多，现将其进行分类和归纳。

 

　　以上各种政策工具涵盖了产业政策、财政政策、金融政府以及公共服务等方面。从发达国家地方政府的实践来看，其所选择的政策工具及组合有明显的差别。这些政策的合理组合和适当应用将在产业集群实践中发挥出独特功效。

 

    4.注重地区产业特点和区位条件

 

    政府在培育和发展产业集群过程中，在遵循企业集群的市场规律的前提下，突破行政区域的限制，积极培育跨区域特色的工业园区，着重提高区域经济的竞争力。与产业政策强调重点扶持与保护不同，基于集群化的政策要求政府将政策的重心放在促进企业之间、企业与大学、研究机构、社会中介机构之间的合作之上，并且为这些合作创造良好的环境和必要和条件。把集群政策作为产业政策的重要补充，对于充分发挥区域的优势，培育区域创新体系，进而建立区域可持续发展的能力，是实现区域经济乃至整个国民经济竞争力提高的有效途经。

 

责任编辑：文子