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      从世界各国的发展情况看，公共事业的民营化是一个普遍的趋势。邮政民营化是日本继国铁民营化之后的又一次公共事业民营化改革。本文着重阐述日本邮政民营化改革的背景及其主要内容，并分析民营化可能引发的问题，以期为我国深化邮政事业改革提供一些借鉴。

 
一、日本邮政民营化改革的背景

　　日本邮政事业创办于1871年，是典型的国营体制，其业务主要包括邮递、邮政储蓄和简易保险三部分，简称“邮政三事业”。改革之前，“邮政三事业”隶属于邮政省。1997年9月，桥本内阁在行政改革会议中期报告中便主张邮政民营化，但该方案公布后，立刻受到来自邮政省、邮政省工会、特定邮政局长的强烈反对。结果，桥本内阁让步，在12月的最终报告中，将“邮政三事业”作为一体，组成邮政事业厅，在2001年省厅重组时，编入总务省。2003年4月1日，又更名为“邮政公社”。2004年9月10日，小泉内阁确定了邮政民营化的基本方针，并在2005年4月27日确立了关于邮政民营化的六个相关法案，上交国会批准。7月5日，众议院以233票赞成、228票反对的微弱多数通过了上述法案，但8月8日参议院却以125票对108票予以否决。小泉首相随即解散了众议院，宜布提前进行大选。9月12日，大选结果公布，小泉再次执政。10月14日，国会最终批准了邮政民营化相关法案。从上述过程可以看出，小泉内阁的邮政民营化改革并非一帆风顺，但却十分坚定。小泉内阁之所以如此坚定地推行邮政民营化改革，是有其深刻背景的。

 
(一)邮政公社成立后其体制弊端依然存在

 
　　成立邮政公社的目的是实现政企分开，实现邮政事业的效率化经营。从邮政公社的运营情况看，这一目的已经达到，但是邮政公社的国营性质并未发生改变，由于政府支持，其经营带有很强的垄断性，使民间企业无法进入邮政市场参与竞争。从邮递业务看，2004年度邮政系统承接的信函、包裹总数达250.4亿件，而日本著名的物流企业“大和运输”私宅配送部门的交易量仅为10.6亿件。这主要是因为日本政府不批准民间企业参与邮政物流竞争。从2004年开始，由于邮政公社依仗雄厚资金拓展业务领域，加入了原来由民间企业进行的冷藏品邮递和定时邮递两项业务的竞争，经营受到影响的大和运输公司甚至以“压制民间企业”为由对日本邮政公社提出诉讼。从邮政储蓄业务看，虽然邮政储蓄额在最近三年逐渐减少，但截止2005年3月末，日本邮政储蓄余额仍高达214.1万亿日元，相当于2004年度日本国内生产总值的40％。由于邮政储蓄是官办金融业，安全系数较高，吸收民间资金的能力比民间金融机构强，对民间金融业形成严重挤压，制约着金融系统的深化改革。从简易保险业务来看，因为受政府补贴，简易保险更加严重地挤占了民间保险业的市场份额。日本全国银行协会和生命保险协会认为，日本邮政公社使得市场发生扭曲，应该进一步缩小邮政储蓄和简易保险的规模。另外，随着金融市场进一步开放，欧美等资本进入日本金融市场，但他们在保险业无法与简易保险竞争，这引起了欧美金融业的极大不满。

 
(二)小泉内阁的经济结构改革步履维艰

　　打着“结构改革”旗号的小泉纯一郎于2001年4月就任日本第87任首相。小泉内阁“结构改革”的主要内容包括：(1)大力推进规制改革和民营化进程；(2)加强和完善竞争机制；(3)改革社会保险制度和强化社会保障机制；(4)推进教育改革和人力资源开发；(5)推动生活方式改革；(6)加强地方政府行政职能；(7)财政改革。邮政民营化是“结构改革”的核心步骤，而且小泉首相出身于邮政世家，与日本邮政事业有很深的渊源，十分了解邮政事业的运营状况及其弊端。因此，邮政民营化改革的推进，就意味着“结构改革”的推进。

 
(三)信息技术的突飞猛进和经济全球化给传统邮政事业带来了严峻的考验

 
　　信息技术革命产生的新的通信方式对邮政业务有着很强的替代作用，导致了传统邮政业务量的大幅度减少，从而加剧了邮政领域的竞争。而经济全球化在邮政领域的表现则是市场自由化的推进和大邮政事业的国际扩张”。一些西方发达国家邮政改革全面落实，放宽邮政物流市场管制，培育了参与全球竞争的大型邮政物流企业。如20世纪90年代中期，德国邮政改革的结果，促成了“德国邮政”全资控股的全球快递物流企业敦豪(DHL)，而更早进行邮政改革的美国则形成了联邦快递(Fedex)这样的全球企业。面对如此强烈的全球竞争，日本的邮政物流市场依然维护着半封建的国内市场垄断，与时代潮流大相径庭。这一局面，不仅限制了国内企业参与邮政物流体系竞争，同时也极大地限制了日本的邮政物流企业走向国际市场。特别是，东亚经济快速发展，东亚物流市场规模日益扩大，欧美大型邮政物流企业纷纷进入东亚市场，扩展市场份额。而日本的邮政物流产业依然被封闭的体制羁绊，无法参与全球竞争，这种状况势必抑制日本的整体竞争力。

 
　　正是基于上述背景，小泉内阁在举步维艰的情况下，仍然极力地向前推进邮政民营化改革。

 
二、日本邮政民营化改革的主要内容

　　日本邮政民营化改革的主要内容体现在曾经倍受争议的六个邮政民营化相关法案之中，即(邮政民营化法案)、(日本邮政股份公司法案)、(邮政局股份公司法案)、(邮递事业股份公司法案)、(独立行政法人邮政储蓄及简易生命保险管理机构法案)和(邮政民营化法案实施过程中相关法律制定的法案)。上述法案的核心内容如下：

　　1.解散邮政公社，成立日本邮政股份公司、邮递事业股份公司、邮政局股份公司、邮政储蓄银行和邮政保险公司。其中，日本邮政股份公司作为其他四家公司的母公司，全额保有子公司的股份。政府持有邮政股份公司股份。邮政民营化将于2007年4月1日正式开始(由于大选波折，将实行民营化的日期推迟至2007年10月，下同)，2017年3月31日前最终完成。自法案公布至2007年3月31日为准备期，2007年4月1日至2017年3月31日为过渡期。

　　2.日本邮政股份公司在邮政民营化法案公布6个月内，邮政公社在规定日交出资金时成立。该公司成立的目的是持有邮递事业股份公司和邮政局股份公司全部股份，对二股份公司进行经营管理和业务上的支援。准备期内，该公司主要行使准备计划公司的职能，公司内设立经营委员会，该委员会负责制定和实施接收邮政公社业务的计划。进入过渡期后，其作为准备计划公司的职能被废止，经营委员会亦被解散，该公司开始实行持股公司的职能，行使股票所有者的权利，制定两公司经营的基本方针并确保其实施。同时，在2017年3月31日前分阶段卖出其所持有的邮政储蓄银行和邮政保险公司的全部股份。该公司在股份持有人的募集、管理和监督职务的任选、事业计划以及基本原则的变更等方面必须得到总务大臣的许可，总务大臣有权对其实施必要的命令，对其进行检查。

 
　　3.在准备期内，设立邮政储蓄银行和邮政保险公司，作为日本邮政股份公司的子公司。邮政储蓄银行被赋予银行所应有的资格，向储户贷款等业务必须得到首相和总务大臣的同意。首相和总务大臣不得同意引起邮政储蓄银行消失的并购，或者邮政储蓄银行与其他金融机构的合并。关于邮政保险公司，法案和其他法律中有特别的规定，首相和总务大臣不得同意引起保险公司消失的并购，或者邮政保险公司与其他保险公司的合并。

 
　　4.在准备期内，为推进邮政民营化，监督民营化进程，政府设置邮政民营化推进部和邮政民营化委员会。邮政民营化推进部由首相担任部长，内阁官房长官、邮政民营化负责大臣、金融负责大臣、总务大臣、财务大臣及国土交通大臣担任副部长，其任务主要是对民营化进程进行综合调整，负责相关法案的立案以及对一些重要计划的审议，检查和监督邮政民营化委员会的工作。邮政民营化委员会由首相任命的五位有经验和学识的人土组成，任期三年，其主要任务是对邮政民营化进程进行监督与检查，调查审议民营化的相关事项，并向推进部通报民营化的进展情况。

 
　　5.在过渡期间，设立邮递事业股份公司、邮递局股份公司、独立行政法人邮政储蓄与简易保险管理机构。邮递事业股份公司的主要业务是，按邮递法规定经营邮递业务，受国家委托出售印花纸。公司在不妨碍以上业务的范围内，经总务大臣许可后也可经营一些其他业务，每三年制定一次“社会贡献业务计划”，该项计划必须得到总理大臣的认可方可实施。设立邮政局股份公司的目的是经营邮政窗口业务，将邮局更加灵活运用，以增强对地区居民的便利性，主要业务有受邮递事业股份公司委托从事邮政窗口业务和印花纸的销售，办理一些关于地方公共团体特定事务的业务，也可在不妨碍上述业务范围内进行其他业务，但必须经总务大臣同意。公司每三年制定一次“地域贡献业务计划”，该项计划必须得到总理大臣的认可方可实施。设立独立行政法人邮政储蓄与简易保险管理机构的目的是对从日本公社继承过来的邮政储蓄和简易保险进行适当的、正确的管理，履行其相关的债务，促进民营化。其业务就是依照废止前的邮政储蓄法和简易生命保险法的规定进行邮政储蓄事业和简易生命保险事业。该机构在中期计划过程中，制定邮政储蓄资产运用计划和简易保险资产运用计划，在制定计划中必须考虑减少对市场的影响。机构在总务大臣的许可下，可以与生命保险公司缔结再保险合同，合同缔结后，机构有权从该生命保险公司的总财产上，先获取由于再保险费请求权及再保险金请求权所产生的相应债权。该机构不得随意运用二股份公司的资产。

 
　　6.为了确保经营同种业务的民间企业与其有同等的竞争条件，在新公司成立之初，政府对其经营加以必要的限制，过渡期间根据民营化状况逐渐放宽限制。过渡期间，政府尽早减少其所拥有的日本邮政股份公司的股份，最终持有邮政股份公司发行股份总数1/3或以上。

 
　　7.在十年过渡期中，日本邮政股份公司持有的邮政储蓄银行及邮政保险公司的股份要全部卖掉。如果未能全部股份卖掉，日本邮政股份公司的董事和监察董事将被处以100万日元以下的罚金。

　　8.为维持全日本范围内的邮政储蓄服务和简易保险服务，将邮政储蓄银行和邮政保险公司股票收益的一部分作为资金来源，在邮政民营化后的日本邮政股份公司设置资金规模在1万亿日元以上的“社会—地域贡献基金”，用来支付邮递事业股份公司三年一次的“社会贡献业务计划”资金和邮政局股份公司在听取地方有识之士意见基础上制定的“地域贡献业务计划”资金。

 
　　9.邮政公社解散之时，按照法律规定的承接计划，原公社在职人员转为各股份公司职员，新公司职员脱离国家公务员身份。原公社职员如果想保留自己的公务员身份可以申请退职。在新公司就职的原公社职员，退休后不再享受退职津贴。日本邮政股份公司必须明确职工的工资、劳动时间及其他劳动条件，可以同职工团体或公社职工劳动组合就劳动条件问题进行交涉，如果劳动组合与邮政股份公司发生纠纷，按照特定独立行政法人劳动关系的相关法律处理。

　　10.最迟到2017年4月1日，日本邮政事业最终实现民营化。届时，邮政民营化推进本部及邮政民营化委员会的作用终止，邮政储蓄银行和邮政保险公司成为一般的商法公司，同其他民间金融机构相同，履行金融关系法令规定的义务。政府只对特殊公司——日本邮政股份公司、邮递事业股份公司、邮政局股份公司进行必要的监督。

 
三、日本邮政民营化改革可能引发的问题

　　日本邮政事业规模巨大，而且与经济社会生活密切相关，对邮政事业实行民营化改革，很可能引发一系列问题，带来经济社会的波动，所以有人称之为“赌命的改革”。

 
(一)金融安全问题

　　截止2005年3月31日，日本邮政控制的资产高达408万亿日元，其中，邮政储蓄及简易保险事业资金为386万亿日元，这部分资产主要来自邮政储蓄和简易事业保险准备金，而邮政储蓄和简易保险的资金大部分用于财政投融资预托金和购买国债。财政投融资预托金大多投资于道路公团、日本育英会、国民金融公库等公共事业。民营化后，这部分投资会急剧减少甚至消失，对基础设施建设、教育事业建设以及对扶植中小企业发展都会产生负面影响。另一方面，由于邮政公社是国债的大买主，可以说是邮政资金在支持着日本国债市场的稳定。民营化后，巨额国债通过市场消化，一旦认购出现问题，会导致国债需求量减少，国债价格下降，日本长期维持的零利率便难以维持。而日本的国际收支长期处于顺差失衡的状态，一直靠维持零利率以保证本币币值的稳定。一旦利率上升，加之贸易顺差导致汇率的上升，资本大量内流，很容易引起泡沫危机。另外，无论这笔巨额资金如何运用，都会对日本金融市场甚至国际金融市场造成冲击。

 
(二)财政政策的连续性问题

　　日本政府长期实行积极的财政政策，而积极的财政政策主要依赖发行国债尤其是长期国债来推行。日本邮政由于其国营身份，一直是长期国债的固定买主，到2004年3月底，邮政业持有140万亿日元公债，占整体市场的25％。一旦邮政储蓄转向市场，购买风险高收益高的政府、企业短期债券，必将对财政造成巨大冲击，这有可能意味着日本积极财政政策的破产。

 
(三)边远地区邮政服务的保障问题

　　日本邮政公社拥有2.47万个邮局网点，18.62万个邮筒，网点遍布全国各地，即使在偏僻的离岛和乡村，方圆1公里之内就有一个分局。这些分局的设立，目的主要是为公众提供服务，但民营化后，各股份公司不能不考虑效率和成本问题。由于边远地区地域间差距过大，在这些地区进行邮递服务势必会加大其运营成本，因此有可能放弃这些地区的服务。即使不撤消这些地区的服务，也会提高邮政服务价格，加重当地居民的负担。

 
(四)低收入者的金融排除问题

 
　　所谓金融排除，就是拒绝低收入者或只有少额储蓄的人在金融部门开设储蓄帐户，或者是由于较高的开户手续费用致使低收入层不能建立自己的储蓄帐户。没有银行帐户，意味着不能享受通过储蓄帐户领取工资及社会保障金等基础性金融服务。美国由于没有公共储蓄，这种金融排除占低收入层的40％。英国邮政民营化时也有350万人被金融机构排除在外。关于这个问题，世界银行在2004年10月召开的年度综会上提出，金融服务管理应放在人权位置上，要把消除金融排除作为目标，解决金融管理问题。日本如果实现邮政民营化，预计储蓄剩余在一百万日元以下的1680万居民将被金融机构排除，这对那些低收人人群而言是极不公平的。

 
(五)就业问题

　　日本邮政系统原有职工近28万人，虽然邮政民营化的相关法案规定各股份公司必须雇用原邮政公社的职工，但是从目前的情况看，日本邮政公社每年的人事费用接近2.7万亿日元，占其经常费用的7成，所以，民营化后，裁减人员和改革工资制度必然会成为各股份公司降低成本、提高经营效率的主要措施。裁减人员会直接引发就业问题，改革工资制度也会引发人员流动，或多或少地对日本的就业形势产生影响。#p#分页标题#e#

 
(六)养老金的发放问题

　　日本邮政并非是单纯的邮递服务部门，它不仅把邮递、储蓄和保险三种业务集于一身，还负责代理缴税、代发养老金等业务。因此，日本邮政管理着多数日本人赖以生存的养老金。对于老龄化问题严重的日本社会来说，管理着97％养老金的日本邮政，是谨小慎微的日本人未来的希望，牵一发而动全身。

 
　　总之，邮政民营化是对日本经济结构的一次深刻的调整，但是，民营化进入实施阶段能否到达预期的目的还有待检验。在改革过程中遇到障碍是正常的，关键要看能在多大程度上消除障碍以取得明显的效果。我国的邮政改革也在不断深入，我国邮政本身的情况和所面临的形势可能更为复杂。日本邮政改革方案可以为我国提供参考，但改革没有固定的模式，我国必须根据具体的国情，走出适合我国国情的邮政改革之路。

责任编辑：米阳