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    日本和韩国经济的发展在很大程度上依赖于两国在经济发展的不同阶段制定恰当的产业政策。特别是进入20世纪90年代后，日本经济几乎停滞不前，一直到现在，日本都在为经济复苏而努力，但收效甚微。同时，韩国经济面临东南亚金融危机也出现动荡不安的局面，很多大企业集团纷纷破产。但此后，韩国实施了有效的产业政策，经济又很快得到恢复，并走上了正轨。日、韩产业政策实施过程及产业政策实施特征，对我国产业政策的实施具有重要借鉴意义。

 
一、日本产业政策的演变过程

 
　　日本的产业政策是根据社会经济发展的需要及国际形势的变化来制定的。

 
　　(一)经济复兴时期(1945年至1960年)。战后初期，日本的主要政策目标是尽快恢复经济，解决国内供应不足等问题。其产业政策是倾斜生产方式、产业合理化、产业扶持与振兴政策，这些政策的主要特点是政府直接控制。

 
　　日本在1947年初提出并实施“倾斜生产方式”，即在战后资金、原材料严重不足的情况下，把重点放在恢复煤炭、钢铁、化肥、电力等工业部门上。尤其集中力量实施煤炭和钢铁部门的扩大再生产，再将这两个部门相互促进的发展效应逐渐波及到其他产业部门，带动整个经济的恢复。因为当时日本市场机制还不完善，主要通过原材料分配、价格控制、差价补助金、进口物资的分配等一些直接控制手段实施，带有很强的计划经济色彩。50年代后期，日本产业政策对象从原材料工业转向了加工工业，政策重点从“瓶颈”产业转向“支柱”产业和“出口先导”产业。其重点扶植的产业包括合成纤维、石油化学、机械、电子业等。在资金方面，国家对重点行业给予长期低息贷款；在税收方面，给企业重型设备特别的折旧优惠来减轻企业税收负担。

　　(二)高速增长时期(1960年至1973年)。该时期日本经济政策的主要目标是按照“需求的收入弹性标准”和“劳动生产率增长率标准”确立主导产业，使产业结构重化学工业化。

 
　　日本在20世纪60年代初成立了“产业结构调查会”，专门研究日本产业结构发展的长期方向，并于1963年发表了《关于产业结构的长期展望》，把发展重化学工业、提高产业的竞争能力作为实施产业政策的重要目标。在该时期，政府为抑制企业间的过度竞争，鼓励企业合并。较典型的是通产省支持1970年Fuji和Yawata合并成日本钢铁，这个新的公司控制日本国内钢铁市场的1／3。同时，政府根据社会发展需要，还制定中长期发展计划，比如，《新长期经济计划》(1958年至1962年)、《中期经济计划》(1964年至1968年)等。

 
　　(三)稳定增长时期(1973年至20世纪80年代中期)。这一时期日本经济政策的重点在于：改变能源及资源结构、调整结构性萧条产业、支持民间企业的研发活动。

 
　　70年代的两次石油危机使日本经济受到重大打击。所以，政府支持企业采用节省资源及能源的技术设备，积极开发替代能源和原料；加强环境保护的立法，从限制公害发生的角度，促进企业改变能源结构；调整结构性萧条产业，把产业结构由以前重化学工业转换为知识密集型工业结构，提出“知识密集型”的产业政策。该时期日本重视技术的研究开发，提出“科技立国”战略，加大科技投入。政府通过鼓励研究开发、设计、管理等专业能力的投入，发展知识密集型工业，带动相关产业发展，以促进产业结构由重化学工业化转为知识密集型工业。结果，以个人用电子计算机为核心的电子信息产业迅速发展。

　　(四)“广场协议”后的萧条时期(20世纪80年代中期至1997年)。该时期逐步确立知识密集型产业和以服务业为主的第三产业为主导产业，并纠正对内和对外发展的不平衡性。对内是将经济增长方式转变为内需主导型；对外扩大进口，缩小贸易顺差。采取的具体对策是：(1)制造业加速海外转移。20世纪80年代以来，日本的主导产业可归纳为电气机械、一般机械、运输机械(轿车)、化学。但进入90年代，这些主导产业的增长势头呈萎缩态势，在国际市场上的竞争优势迅速丧失。为扭转这种局面，日本制造业进行海外转移，形成研制、开发在日本，生产在海外的分工格局。(2)加快第三产业发展，改变服务业低效率的局面。日本的第三产业在二战后一度被纳入工业部门的循环轨道中，增长缓慢。70年代后，日本经济开始表现出“服务化”的倾向。日元升值后，电力、煤气等产业得到发展，尤其是90年代，第三产业的增长率明显高于第一、第二产业。

 
　　在重新确立主导产业，促使经济发展的同时，另一个工作重点是减缓对内和对外发展的不平衡。日本实施“出口主导型贸易战略”，结果使贸易顺差不断增加，贸易摩擦也不断激化。所以，在需求结构方面，向以提高人民生活质量为中心的内需主导型经济结构转变，减少出口，从而减少与其他国家间的贸易摩擦。

 
　　(五)亚洲金融危机后的恢复发展期(1998年至今)。日本经济经过1992年至1994年连续的“零增长”后，1995年和1996年经济逐步回升， 1998年的金融危机对日本经济又造成消极影响。这一阶段，日本主要在继续大力发展第三产业的同时，推进信息产业的发展，提出信息高速公路计划，实施倾斜的财政政策、信贷政策，尽力通过信息产业的发展带动经济的恢复。

 
二、韩国产业政策的演变过程

 
　　韩国产业政策大致经历四个阶段：

 
　　(一)经济起飞阶段(1962年至1971年)。韩国有计划地推行产业政策是从1962年的第一个五年计划开始的。提出的主要目标是：继续发展替代进口的产业，减少对外国产晶的依赖，以提高工业晶的自给能力，奠定自主的经济基础。因此，当时产业政策的重点是：加快电力和煤炭工业发展；扩大农业生产；扩充基础工业和社会公共设施；增加出口，改善国际收支不平衡。韩国从20世纪60年代末开始推进重工业化。为此，更加强调电力、交通运输业的超前发展，加快了大型电站、高速公路、港口等社会公用事业的建设。为加快重化学工业的发展，韩国还对重工业的发展计划、优惠条件、资金筹措方式、产品方向、技术引进等都作了规定，国家还直接进行了大规模投资。在出口产品中，紧紧抓住劳动工资低廉的特点，大力发展投资少见效快的轻纺工业。

 
　　(二)促进重工业发展阶段(1972年至1979年)。20世纪70年代初期，韩国在产业政策方面转向了重工业和化学工业。其战略是促进中间材料与生产资料的进口替代，并促进资金密集型工业的发展。如，造船、钢铁、汽车、有色金属与石油化工等。实施的产业政策有：一是给予企业资金支持；二是允许某些工业进行垄断性生产，以克服小规模的国内市场问题。

 
　　按照已制定的产业政策，1973年后，政府投资主要集中在重化学工业部门，私人投资也大规模向此领域转移。1977年至1981年，全部投资的80％都集中于重化工部门。1971年至1980年，韩国GDP年增长率达8．2％，产业结构也进一步重型化；重化工业产值占制造业产值的比重由29．5％上升到51．6％，在出口额中的比重由 14．2％上升到43．9％。这样，带来的后果是对重化工领域投资过度，传统的轻工业在世界市场上过早地丧失竞争优势。

 
　　(三)放弃政府干预阶段(1980年至金融危机阶段)。1978年至1982年，西方经济危机对韩国产生较大的负面影响。一方面因为韩国经济对西方国家的依赖，另一重要原因是一直强调重工业发展，忽视轻工业和农业，经济结构不平衡问题最终暴露。这使韩国在20世纪80年代初进行了经济调整，制订了“稳定、均衡、效率”的基本方针，并从体制上减少计划与市场相结合中的计划范围，加大市场的作用。1980年12月，制定《关于限制垄断以及公正交易法》，扩大竞争的范围。此后，韩国的产业政策在原有的基础上，发生了深刻的变化：坚持出口导向的产业发展方向，大力培植出口产业；坚持发展与完善重化工生产体系，同时致力于提高技术开发能力，向自主型发展；强化“技术立国”战略，加强技术研发。

　　1985年韩国通过了《产业发展法》，在法律层面强调市场作用，减少政府对产业政策形成的干扰。在其它重工业产业政策方面，将重点从集中投资和优惠刺激转向引进设备国产化和技术升级，使政府主导型经济转向民间主导型，大大减少对企业活动的直接干预，把发展重化工产业转到市场的轨道上。

　　(四)重视企业规模的阶段(金融危机至今)。韩国在该时期重视大企业发展。具体措施有：一是对企业进行产业互换与合并，以便减少重复投资、重复建设和解决生产过剩问题。二是重视中小企业的发展，把中小企业作为国民经济的基础和原动力来扶持，促进中小企业的结构升级。三是不仅发展风险投资，大力发展信息业、软件业、超导产业、生物产业、新材料产业等高科技产业，而且运用信息技术为核心的高技术来改造传统产业。这些措施实施后，韩国经济很快从危机的泥潭中脱身而出，走上了复苏之路。”

 
　　2003年以来，韩国开始对大型企业集团进行改革，对企业进行产业合并。经过一系列的改革，到目前为止，韩国的各种经济活动都向更积极的方面转化，韩国的经济运行呈现出良好的态势。

 
三、日、韩两国产业政策特征

　　(一)经济发展初期，政府干预力度较大，随着产业竞争力的提高，市场机制发挥主导作用。日本的产业政策在实施手段上经历了从直接管制向诱导型、指导性政策手段的转变过程，并且这种转变在20世纪60年代初就开始。从政府与市场的关系看，日本的产业政策总的来说是依靠市场竞争机制与企业自身活力来推动产业发展，政府主要起诱导作用，具体行为还依靠企业实施。韩国在20世纪50年代初期，工业的比重相当小，民间企业在资本积累方面能力较弱，因而难以充当产业发展的主角，政府则成为推进工业化的主导力量。20世纪80年代以前相当长的时间里，政府在产业发展中一直处于主导地位，而且有明显的国家实物计划和优惠政策，80年代后韩国减少了计划调节，加大市场的作用。

 
　　(二)在不同时期选择相应产业作为主导产业。日本在20世纪50年代实行“倾斜生产方式”，重点发展钢铁、煤炭、电力等工业部门。同时，按照“需求的收入弹性标准”和“劳动生产率增长率标准”，确立汽车、电子计算机、家电等产业作为主导产业，实现了产业结构的高度化，国家竞争力得到很大提升，成为第二大经济强国。20世纪 70年代后，重点发展知识密集型产业和以服务业为主的第三产业。韩国在60年代重点发展煤炭、电力工业，70年代后开始转向重化工业，后来又大力发展半导体、电子计算机等知识密集型产业。由此可见，日、韩两国产业发展基本符合产业结构从低到高的发展规律，非常有效地带动了相关产业的发展，产业政策的运用取得较大成功。

 
　　(三)重视技术引进和自主研发。日本引进国外技术始于20世纪50年代，这样，不仅可节省大量研发费用，而且，提高了劳动生产率。70年代日本提出“科技立国”的经济发展纲领和科技政策，鼓励和支持企业进行自主研发。政府一方面增加对科技的投入，另一方面重点开发能带动整体技术和经济发展的战略技术。韩国也提出“技术立国”战略，特别重视企业技术开发能力，实现技术引进到技术自主开发的转变。

　　(四)既注意培育大型企业集团，又支持中小企业发展。日本以“防止过度竞争”为指导思想，在充分发挥和运用市场机制的前提下，防止企业垄断和过度竞争，使企业进行有序竞争，以充分发挥企业的活力。日本在推行大公司战略的同时，为防止垄断，使经济保持竞争活力，特别注意保护中小企业，并从财政、金融和政府订货等方面提供优惠政策，促进中小企业增强竞争力。

 
四、对我国的启示

　　(一)用动态比较利益方法来制定产业政策。日本是从动态比较利益出发，以劳动生产率上升、需求弹性产业关联度作为标准，来制定各时期产业政策。韩国也在不同时期，根据需要制定相应的产业政策。所以，我们在制定产业政策时，要从我国的资金、技术资源、人力资源等条件出发，还要根据世界产业发展的方向，采用动态比较利益方法来制定产业政策，以适应国际产业加速转换的要求。日本、韩国在经济发展初期主要倾向于政府干预，当经济发展逐步走上正轨后，再减少政府干预。韩国产业组织政策在2 0世纪80年代的转变再次提示我们：政府实施产业政策必须与市场机制相结合，而且只能为弥补市场缺陷。随着经济的快速发展，要加强市场的作用，减少政府的干预。

 
　　(二)加强产业政策研究和产业政策立法。日本正是通过制定适应不同发展阶段的产业政策及相应的法律或政令等，在战后迅速实现了经济复兴和向世界经济大国的迈进。目前我国正处在新的发展阶段，正在对经济结构进行战略性调整，应重视发挥产业政策及相应法律的作用。重点扶植战略产业的发展，对加速经济发展和推动产业结构升级具有重要作用，日本在这方面取得了成功经验。而对难以维持且对国民经济有较大影响的衰退产业提供帮助，以防止大量工厂倒闭和工人失业引起严重的社会问题，也是日本产业政策法的一个重要方面。目前，我国也面临衰退产业退出和大量工人失业、压缩过剩生产能力及设备、鼓励和扶持技术创新及新兴产业发展等一系列问题。因此，可借鉴日本的经验，注意运用法律手段实现结构调整目标。如，加快制定《企业关闭办法》、《特定行业设备合理化法》等。

 
　　(三)既要注意培育大型企业，又应对中小企业采取扶植政策。日本在推行大公司战略的同时，特别注意保护中小企业，并从财政、金融和政府订货等方面提供优惠政策，促进中小企业增强竞争力。韩国重视大企业的发展，但忽视小企业，使大企业过度依赖于政府，小企业竞争力不强，导致在金融危机时很多企业纷纷破产。我们要借鉴日本、韩国的经验，充分发挥大型企业的规模经营效应。但在充分发挥和运用市场机制的前提下，应防止企业垄断和过度竞争。

　　(四)对衰退产业加强指导。随着产业政策的实施，日本、韩国的产业结构都实现了高级化。但由于产业升级的结果，一些产业进入衰退阶段。如纺织、煤炭业等逐步走向衰退。衰退产业积存了大量过剩生产能力和劳动力，对衰退产业加强指导可实现衰退产业有序退出，避免社会震荡，有利于更快的实现产业结构高级化。日本通过成立不景气卡特尔，指导行业淘汰设备、限产、限价，有效实现了衰退产业的有序退出。我国产业结构升级过程中，曾经的新兴产业会转化成“夕阳产业”，应通过指导，对这部分产业的剩余生产能力和劳动力进行转移，尽量减少产业衰退带来的负面效应。

责任编辑：米阳