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政策性金融的政策目标理论

 
　　政策性金融政策目标是在政策性金融部门承担风险过程中实现的。政策性金融政策目标大致可分为两类：第一类是弥补金融市场外的市场失败；第二类是弥补金融市场固有的不完备性。

　　在第一种情况时，就是期待通过实现政策目标本身来向社会展示积极的外部效果。比如说，如果我们把政策性金融主要运用于住宅金融并推进房地产政策，使得每个家庭的收入都能够用来购置自己的房屋，而且每个家庭的收入在此基础上还有很多剩余，而公共产品却不能有效得到满足，这就不能给国家和社会带来良好的影响。这种所谓的推进房产政策也不会有什么真正意义。如果将这些用于完善国内的社会基础设施的话，那就是一个具有外部效果的项目。

 
　　在第二种情形下，金融市场的不完备性由政策性金融对其进行弥补。对此，(池尾[1997]的观点)，由于银行(间接金融)的特性造成的市场失败可分为以下几类：—是信息的非对称性。当存在信息的非对称性时，只靠利率市场和利率功能不能获得利润，甚至出现“惜贷”现象。政策性金融机构应补足信用供给量，以防这种情况的发生。二是不完全竞争。与银行相比，借款方的交涉能力处于被动状态，融资条件往往处于不利地位，政策性金融机构应补充这方面的不足。政府提供资金还不是问题的关键，如果在上述情况下政府也要以担保等形式承担部分风险保险费的话，也就不一定要通过政策性金融途径提供资金了。三是金融市场的基础设施和金融技术的不完备，但这和政策性金融的存在是一种互补关系。比如，证券化、金融衍生产品等金融技术的发展因基础设施不完备而迟缓，就不能顺利地转移市场参加者间的信用风险和利率风险不存在超长期市场地震灾害等民间承担不了的风险大；关于发生频率低的灾害等，由于缺少数据，所以，即使是民间能够承担风险的部分，也难以决定到底承担多少。此外，关于民间市场的扶植，还提出了旨在建立市场的抛砖引玉作用。比如，最近日本政策投资银行关于事业振兴方面的动向等。

 
　　在考虑政策性金融目标的妥当性方面，有必要研究政策目标的现实意义。关于上述目的第一种情形中提及的房产政策，在高速增长期之后，日本现在的家庭拥有的房产比例约为六成，一定程度上达到了相当高的水平，同时由于市场上房屋的空房率在上升，所以政策性金融支持公众房地产发展就缺乏必要性。对于道路和港湾这些国内基础设施的装备，也需要对其政策目标的妥当性一一进行研究，并慎重选择。关于上述第二种情形中提及的由于金融市场的不完备性而要发挥的补充作用、或称作抛砖引玉效果的政策目标，则需要对市场的发展、金融技术的发展进行经常性研究，以适时撤退。比如，超长期市场随着老龄化的出现，养老金等的运用需求会增大，金融衍生产品就会得到发展，，慢慢地也就不再需要政策性金融。关：厂抛砖引玉效果，砖抛出去后，政策性金融反而会阻碍市场的发展，可以通过引进有期限预算方式等构建民间市场，这一观点很重要。也就是说，要使政策性金融机能正当化，仅限下述两种情况：一是政策门标仍具有现实意义；二是所需的风险承担和风险管理仅仅靠民间金融市场和民间金融机构是绝对不能解决的。

实现政策目标的风险不应该由政府承担

　　政府为实现政策目标而承担风险会产生诸多的副作用。具体表现在以下两方面：

 
　　第一是资源分配不均。由于市场失败未能达成最佳资源分配，在这种外因作用下，政府通过承担风险来补偿市场失败。从这种观点来看，只有依靠市场机制才能扭转不均的资源分配局面。另——方面，政府承担风险与市场机制分离的话，征收适当的等价报酬来承担风险也困难。风险由民间主体来承担时，作为其等价报酬要求保险费，保险方面利率标准的制定可以此为基础。如果是融资的话，差额利润小含有与违约风险等相应的风险保险费；如果是人身保险的话，根据投保者的年龄、性别、病历等特性计算死亡风险，收取相应的保险费，这样也可以管理风险。但是，对于政策性金融的对象，多数情况下难以制定利率标准，但也有未对风险进行仔细调查制定利率标准的现象。结果，应该淘汰的企业没有及时淘汰，不良债权处理也耽搁厂，导致资源分配没有效率。

　　第二是加大显性或隐性财政风险。政策性目标风险管理失败时会扩大财政负担，因承担巨额风险而产生的显性或隐性的财政负担极大。根据日本正在进行的财政投融资事业的实施情况，作为“政策成本分析”，公开发表了对将来投入的财政资金成本的预测，简单算了一下，2002年度是7兆5千亿日元。在此基础上，如果风险管理失败、风险扩大的话，结果会带来巨大成本，加重财政负担。顺便说一下，从对利率上升1％时的反应程度分析来看，除了把住宅金融公库扩大约9000亿日元的成本计算在内之外，国民生活金融公库因信用风险高，呆账偿还率上升0．1％，扩大了329亿日元的成本。但风险的显现不会给财政健全造成致命的影响。未及时从政策性金融市场撤退时，如果公社或国营企业的经营危机显现的话，只要对政策性金融的依赖度高，就不会给用户企业及国民造成太大影响。这些均与国民经济的成本上升有直接关系。

 
日本政策性金融目标的评价制度和机制

 
　　一直以来，日本在制定财政投入计划和每年的年度预算阶段，监督机关和财务省都组织力量对政策性金融业务的必要性进行调研，行政当局并不负有自己对政策目标妥当性进行举证的责任。现在，在行政改革的潮流中，由于政策评价制度的引进和特殊法人整顿合理化计划的制定，对“政策目标妥当性”进行研究的机制正在逐步形成。主要包括以下几个层次：

 
(1)由各府省对政策进行评价

 
　　各府省从2001年度开始引进政策评价制度，按政策评价的基本观点对一个项目的“必要性”进行举证。各府省根据政策的特性及评价目的采用适当的评价方式。通常评价方式有三种：

 
　　一是事业评价。对需要大额财政支出的公共事业等事业，事前进行评价，通过过程中及事后的研究得到是否采纳或有利于改进的信息。

 
　　二是实绩评价。对主要的实施政策，尽可能着眼于政策效果制定客观的目标，对完成程度进行定期的、连续的评价。据此对实施政策进行完善和重新评估，并对行政目标和实绩的整体情况进行判断和提示。

　　三是综合评价。设定特定的题目，从各种角度深入思考进行综合评价。但是，实际上各省厅把事业评价作为事前评价的一环使用时，作为概算要求的根据没必要进行特别详细的研究，将其必要性只是抽象地论述为“社会的需求、政策的公共性、官方和民间的作用分担”。在2002年度7353件项目中，实际上只有两件是根据事前评价对评价对象政策进行了否决。再则，关于事后评价约有两成进行了完善和重新评估。而作废的在2436件中只有55件，仅占2％。

 
(2)由个别政策金融机构进行政策评价

 
　　在2001年日本内阁会议决定的特殊法人整顿合理化计划中，决定对政策金融的评价方法进行研究，并将结果运用在事业当中。因此，日本政策投资银行等开始自主地进行政策评价，并对事业的必要性也进行研究。日本政策投资银行的政策金融评价主要由个别案件评价(对个别投融资事业的评价)、方案评价(包括对个别案件评价进行管理的投融资制度的评价)、项目评价(对少数案件采用实证性评价方式的政策评价)、综合评价组成。据2003年度的政策金融评价书称，在提出预算要求之前要从以下三个方面对方案进行评价：一是政策目标的妥当性——该政策目标是否继续存在；二是政策金融的必要性一—政策是否有必要继续对金融进行干预，三是方案的有效性——该方案能否有效发挥作用。结果，在142项方案中，扩充15项，保留92项，重新评估17项，彻底重新评估18项。该结果的反馈已在预算要求中有所体现。但是作为方案评价的结果，进行彻底重新评估的方案几乎没有实绩。东大教授金本良嗣作为第三方意见认为，“政策性评价有效发挥作用的话就会有实绩，虽然融资事业的核算性良好，但是有时作为有关政策性的研究结果进行重新评估也不奇怪，……希望努力提高政策评价的质量”。不只是对目前进行的产出，而且从效果和社会纯利润的评价来看，对政策目标的妥当性进行评价也是重要的。现已扩大到由个别机构组成的中小企业金融公库、国际协力银行、公营企业金融公库等，不管怎么说，这种政策性金融机构独自形成的制度已经就绪。

 
　　另一方面，在政策成本分析中，明确指示财政投融资机关，在掌握该事业效果和利益的基础上，要在一定的前提下，对随着该事业的实施国家将投入的补助金等的数额进行估算。近年来也采取财年比较等手法进行充实，但很难说已经充分灵活运用。

 
(3)由总务省进行政策评价

 
　　总务省行政评价局对省厅政策进行横向综合评价。从专门从事评价的组织的立场出发，主要对三个方面进行评价。一是从整个政府的角度出发对府省进行横向评价；二是对涉及多数省厅的政策进行综合评价；三是根据府省的评价状况进行确保客观性的评价。比如，针对疗养地有关法以及地区开放促进法等的综合评价，从必要性的观点出发进行了相当严格的评价。

　　作为总务省的综合评价，2003年发表了关于政府金融机构等提供公共资金的政策评价报告。该报告从民间金融补充作用的发现状况和资金供给手段的效率性的观点出发，注重对替代资金供给方法的比较，统一且详细地进行了评价。

 
　　这里提出的观点是，“近年来，以金融技术高度化为背景，民间金融机构也能提供长期且固定利率的资金”，因此，“应对成为政府系统金融机构等公共资金供给对象的政策领域进行严格的清查，在谋求对民营企业进行补充的同时，预先提出每个贷放制度的撤退时期及其标准，以防止规模过大于未然。”

 
(4)对特殊法人实施整顿合理化计划

　　针对全体特殊法人，“特殊法人整顿合理化计划”中规定每个机关应该废除的项目，缺乏必要性的政策要废除，或者实施民营化。政府系统金融机构和在特殊法人中担负金融业务的组织，有义务对整顿合理化计划中规定的业务进行缩小或废除。虽然要求从特殊法人发展来的独立行政法人对整顿合理化计划规定之外的各项业务的必要性进行重新评估，但这不应该是一项义务。政府系统金融机构虽然有义务对2002年度中的组织等进行重新评估，但由于行业形势恶化，重新评估的时间延期。作为监督特殊法人等整顿合理化计划整体情况的机关，设置了特殊法人等改革推进本部参与会议。

 
　　针对这些活动以外的金融活动，未必需要设置一种机制对其必要性进行研究。比如，作为财团法人的民间城市开发机构等，就未必需要对其必要性进行仔细研究。不过，对这种金融活动的必要性的研究，作为进行政策评价所需的基础资料当然是必要的，最终需要政府做出决断，根据评价需要废除哪些业务，并体现在预算要求中。

　　以上谈的是对政策性金融活动的妥当性进行评价时的制度机制，可概括为：首先，成为财政投融资计划对象的机关，在预算审核阶段要接受监督官厅和财务省等关于政策上是否需要的检查。虽然具有接受评价的机制，但是，个别机关引进自我进行评价的机制比较晚。作为政策评价制度，日本各省厅的制度已经落实，对政策目标必要性的研究多数用于预算方面，但还达不到用数值来客观把握效果等利益的水平，每个省厅未必都深入。虽然总务省进行综合评价，但还不能保证接受这些评价的每个部门都会尽心尽力。这意味着政策评价制度作为一个框架已经形成，从整体上来看，其作为改善政策性金融活动的动力还不够。另一方面，成为特殊法人等整顿合理化计划对象的机关，设置改革推进本部时便具有对业务是否缩小进行研究的机制。关于其它的政策性金融，未必需要设立对政策目标妥当性和必要性进行研究的机制。外部性的测定有相当困难的——面，根据这种现状，对整个公共部门金融活动目的的妥当性研究，需要充实更加深入广泛的政策评价机制。

责任编辑：米阳