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    日本银行作为日本的中央银行，是政府在金融领域里的代理人。它从诞生的那天起，便与政府有着千丝万缕的联系。  日本银行与政府的关系集中体现在日本银行与财务省的关系上。

 
日本银行历史沿革

 
　　日本银行是日本的中央银行，成立于日本明治时期。经财务省(原大藏省)的批准，日本银行正式成立。按照当时的条例规定，日本银行设立形式为股份有限公司，股东大会为最高决策机构。然而股东大会的决策权力仅局限于一些不重要的事务，有关再贴现率调整、确定货币发行量等业务需由财务大臣(原大藏大臣)批准，方可实施。

　　日本银行从其诞生之日起就带有浓厚的官方色彩，成为日本政府(尤其是财务省)控制金融业的重要工具。财务省从未放弃过对日本银行的权利，日本中央银行法的演变实际上就是日本银行争取独立性的过程。随着战后经济的恢复，围绕加强日本银行独立性这一核心思想，要求修改《日本银行法》的呼声越来越高。

　　20世纪80年代末泡沫经济破灭后，日本政府受到强烈批评，其中一个焦点问题是认为以财务省为代表的日本政府对日本银行活动的过度干预，致使日本银行无法有效地履行中央银行的职能，实施合理的货币政策，从而酿成了难以自拔的泡沫经济悲剧。1997年6月11日，日本国会终于通过新的《日本银行法》(以下简称新法)，并于1998年4月1日起正式实施。

 
日本银行法律性质和资本金

 
　　日本银行的资本金问题，实质上是关于是否允许私人资本参与日本银行，该问题在1960年9月金融制度调查会曾经进行过讨论。一种观点认为，如果单方面取消民间出资使日本银行国有化，将有可能强化政府对日本银行业务运营的干预权，因此应将民间出资和政府出资同时取消，使其无资本；另一种观点则认为，由于日本银行具有公共性质，承认一部分资本的私人所有，并据此来分配利益是不合适的。两种观点各执——词，至今仍未得出统一的结论。从世界范围来看，各国中央银行的资本制度主要包括三种，一是中央政府全额出资，二是中央政府和私人联合出资，三是其他方式出资。日本银行的资本结构属于第二种，即由日本政府和私人部门共同出资。

 
日本银行运营宗旨

 
　　关于日本银行的运营宗旨，旧法的第一条和第二条作了明确说明，“日本银行为谋求国家经济总力量的切实发挥，实施调节通货、调整金融和维持信用秩序的国家政策”，“日本银行专以实现国家目的为使命而运营”，这些规定体现了旧法的国家主义倾向，日本银行对政府必须绝对服从，基本无独立性可言，日本学者铃木淑夫评价这是一部“落后于时代的中央银行法”。

　　新法则大大强调了日本银行作为中央银行的独立性。新法第一条和第—：条规定：“日本银行作为中央银行发行银行券、调整通货及金融”，“为使银行及其他金融机构资金结算的顺利进行，维持信用秩序”，“通过谋求物价的稳定来促进国民经济的健康发展。运营宗旨的调整降低了政府(特别是财务省)对日本银行的过多干预，有利于日本银行独立执行货币政策。

 
日本银行人事制度

　　1997年的新法对政策委员会组织结构进行了调整，政策委员会的人数增加到9人，由日本银行总裁、2名副总裁和6名“审议委员”组成。所有委员(包括总裁、副总裁在内)全部由国会同意，内阁任命。此外，审议委员、总裁、副总裁作为日本银行高层领导的身份受到保障，除法律规定外，在任期间，未经本人同意，不可解除其任职资格。新法废除了旧法中必须有政府代表作为委员入选的规定，进一步限制了政府代表(如果有)的权力，在必要情况下，政府代表只能出席审议金融政策的政策委员会会议。表2描述了旧法和新法对政策委员会构成的规定。

 
日本银行与政府的业务关系

 
　　作为中央银行，日本银行履行三大职能，即发行的银行、银行的银行和政府的银行。作为发行的银行，旧法规定，日本银行发行银行券，其发行额度须经内阁讨论后，由财务大臣决定。而在新法中，则废除了这一规定。

　　作为政府的银行，日本银行代理国库出纳业务，为政府部门编制出纳结算报告和内部结算清单，替政府代管有价证券，代理国债发行、转让、偿还、支付利息和登记等。关于财政赤字问题，旧法规定，日本银行必须对政府提供无抵押贷款并承销和认购国债：1947年颁布的《财政法》原则上禁止日本银行认购政府发行的长期公债和向政府提供长期贷款，只对政府提供少量的短期贷款，但是政府短期证券大部分却为日本银行所认购。新法第34条还对日本银行提供的贷款额度和认购、接受国债额度等设定了限制。此外，日本银行的利润，扣除规定的比例后全部上缴财政，如有亏损，则由国库款弥补。

　　关于预算管理，旧法规定，日本银行应在每一事业年度开始以前提出预算报告，由财务省审批后实施，新法基本沿袭了上述规定，但也增加了3条保障条款；(1)需要财务省审批的经费，仅限于对货币政策执行不构成障碍的部分，(2)当日本银行预算报告未通过时，财务省必须把未认可的原由通知日本银行；(3)日本银行可以就预算报告问题向财务大臣陈述意-见，在必要时还可以公开发布该意见。

　　在信息披露方面，旧法规定日本银行应该向财务大臣作年度报告，后者再向国会作年度报告；每一事业年度应发表年度概况公告。新法对此作了进一步强化，规定日本银行应向国会提交业务状况报告，并就业务和财产问题向国会及国会有关委员会作证，对外公布每一事业年度的业务概况报告、各种财务表及决算报告等。

 
评价

 
　　日本银行自成立以来，一直与代表政府的财务省有着非常密切的关系，这种关系导致日本银行长期以来基本无独立性可言。1997年新法的颁布虽然在人事及职能方面使日本银行独立性大为增强，但与欧美发达国家相比，独立性还是不完全的。日本学者曾对几个发达国家的中央银行独立性进行过测算，结果显示日本银行独立性是较低的。

　　日本银行缺乏独立性，主要原因在于财务省对其干预过多。虽然新法在增强日本银行独立性方面调整了很多规定，但以下几个方面仍然没有实质性改变：

 
　　第一，法律地位方面，日本银行仍然是特殊法人。

 
　　第二，组织方面，分行和代理行的设置，修改章程，均须经财务省的批准。

 
　　第三，财务方面，日本银行的货币制造费、工资等对调节货币及金融无影响的经费仍然由财务省审批。

　　尽管如此，不过从财务省与日本银行近百年来的关系看，两者之间的分歧并不是很大，因为财务省在某种程度上也有稳定货币的义务。虽然财务省依照旧法能够控制日本银行，但实际上财务省从来没有公开给日本银行下过指令，也没有撤换过日本银行的官员。通常在出台政策之前，双方都会事先在幕后充分交流意见，反复进行讨论，这样出台的货币政策基本上是大家都能接受的折衷方案。总之，日本银行尽管在法律上缺乏独立性，但在实际货币政策操作过程中，日本银行仍然具有较大的自主权。

责任编辑：米阳