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    日本的农地改革是战后实施土地改革的资本主义诸国家中最为彻底的。在建设社会主义新农村、构建和谐社会的今天，考察日本农地制度的内容，分析其利弊得失，从中找出以资借鉴的元素，是理论界的使命，也是现实的需要。

 
一、自耕农制度

 
　　日本以1946年实施的农地改革为起点，农地改革通过由国家强制收买地主的土地，再卖给佃农耕作而实现了土地所有权的再分配，从而创立了自耕农制度。到1950年，日本自耕农的耕地占到90％，并且农户拥有土地的规模被限制在3町以内(1町约合0.9917hm2，下同)，形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。1950年，日本共有农户593.1万户，户均耕地0.877町，其中1町以内的农户占75％，2町以上的农户只占3.5％。

　　1952年日本制定和公布了《农地法》，从法律上确立了农民所有制的永久地位。《农地法》立法的目的有二：一是建立土地的农民所有制；二是提高农业生产力，解决战后粮食短缺问题。主要内容包括：对土地使用数量的上下限做了规定(上限为3hm2，下限为O.3hm2)，以防止地主和剥削制度的重新出现；自耕农即耕作自己的土地的农民为农业生产的主体，而不是以雇佣劳动为主；《农地法》规定，实现耕者有其田，农民所有制是合适的形式。只有从事耕作的农民才能拥有土地，这是《农地法》的精髓所在。只有土地为农民所有，且只有耕作者所有，才能大大提高农地生产力，这是立法的根本出发点。

 
　　建立自耕农制度并以法律保证其实施，是符合当时日本国情的。农地改革以前，在日本农村经济中虽然资本主义经过长期发展，但封建的生产关系仍然严重存在。广大农民无地或少地，被迫成为佃农，地主利用对土地的占有权收取高额地租，这种土地制度阻碍了农业的发展，也给国家的工业化、现代化建设带来障碍。日本政府对日本农业发展开始具有特殊重要意义的“农地改革”，其目的就是铲除农村中封建主义的经济关系，实现“耕者有其田”，为发展资本主义关系创造条件。

 
二、农用地流转制度

 
　　战后特别是20世纪60年代后，日本经济的高速增长以及工业化、城市化的迅速发展，使得农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。1960—1992年间，日本共减少可耕地112.2万hm2，减少了17％。另一方面，经济高速发展也创造了大量的非农就业机会，农民兼业化现象十分普遍，兼业收入占农户收入的50％以上。离农人口剧增，农业生产者高龄化，农地抛荒现象严重。因此，日本农地法律和政策开始转向以土地的利用权转移为中心内容，鼓励土地的租借和流转，突出表现是1970年对《土地法》的修改。

　　1970年对《土地法》的修改的主要内容包括：第一，在农地规模和数量上，废除限制获得农地权利的最高面积(3hm2)的规定。第二，在资格认定方面，放宽了对农业生产法人资格的认可条件，鼓励小农个体之外的经营实体方式，满足了农业发展的需要。第三，在土地租用制度方面，取消了原先农地委员会对土地出租的管制；解除了对土地租金的最高限制；对地主出租土地面积不再有最高限定，允许其随意出租，允许那些已离开农村但仍有土地的不在村地主和在土地改革时期从政府购买农地而成为农地所有者的农户出租土地；成立不以营利为目的农业土地管理公司，以方便农户之间土地的出让和出租。

 
　　1980年《农地利用增进法》、《农地法》、《农业委员会法》等三法修改，主要是鼓励农民间相互形成农地的合作利用，核心是通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模，有效地利用土地。

 
　　1992年《粮食、农业、农村政策的新方向》和1993年5月《农业经营基盘强化法》公布，前者提供了不同作物的规模经营的具体目标，后者标志着“认定农业者”制度的开始，并从融资制度上促进规模经营发展。1993年制定的《农业经营基盘强化促进法》，在内容上实际是对1980年制定的《农用地利用增进法》的修订。前者的立法目的主要是调节土地出让和租借双方的关系，促进农地流动，从重组的形式上来考虑，在一定范围内通过协商使土地规模成片利用，后者是在农地法的基础上，为进一步促进农地使用权流动、强化和保护农业的经营和发展、使农业后继有人而制定的。

 
　　为了使农业后继有人、稳定农业、扩大农地经营规模，  日本还从1970年开始创设并实行了农业人养老金制度。这是一项通过转让促进经营者的年轻化以及扩大经营规模的制度，也是一项与农用地的权利转移直接相关的制度。这项制度是对应农业经营者能够安度晚年这一要求而制定的。制度规定，参加农业人养老金的条件是具有一定面积以上农地耕作权的农业人；若要获得经营转让养老金，则要将所耕种的农用地经营权转让给农业后继者或第三者，即进行经营转让。

 
三、农地管制制度

 
　　战后日本的农地制度经历了由1952年《农地法》的“全程式”管制到逐渐放开管制，从初期对权利转移的管制到《农促法》的促进土地流转以强化农业经营基础，实现了适度管制和推动农地流转两个目的。从1952年《农地法》制定一直到1970年的《农地法》第二次修正案，对应于战后农地改革的需要，日本政府在制度上强化了对租赁农地的耕作者的保护，因此这段时期成为日本农地管制最为严格的时期。在这一时期，如果把农地租赁出去，收回的可能性一般几乎为零，并且佃租是被管制着的，为了收回租赁出去的农地，还需要支付离耕费。1970年对《农地法》的第二次修改为标志，农地管制制度对应于现实的发展渐次得到放松。表现为通过修改《农地法》放宽管制措施、设置以促进农地流转为目的的事业，并针对这类事业制定免予适用《农地法》的条款。

 
　　战后日本农地管制制度包括很多层面，主要有三个相互联系、相互促进的方面：强化农业经营基础制度、土地改良制度、农业振兴地域制度。

 
　　1.强化农业经营基础制度  战后日本政府一直致力于保护农业、保护农地的政策，并且在如何使农地经营发挥出更大的效能方面积极探索。从1970年《农地法》修正案中鼓励通过土地租赁来促进农地流转开始，经1975年《农振法》修正案推出增进农用地利用事业来设定短期租借权，到《农促法》，这一系列的制度演变体现了日本的农地制度逐渐朝着放松管制、促进农地流转、提升农业经营效益方向演进这一趋势。1993年制定的《农业经营基础强化促进法》  (即《农促法》)涵盖了推进农地流转、增进农地利用的一切手法，使农地资源尽可能向核心农户(认证农业人)集中，并把这些手法组合成有系统的强化农业经营基础的手段。

　　认证农业人是指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者。想获得认定农业者资格必须制定农业经营改善计划。该计划必须包括：5年后农业经营规模扩大设想，生产方式、经营管理合理化构想，农业劳动方式和改善目标，以及为达成目标而采取的方法、手段等。认证农业人可获得农地方面优惠的政策支持，由有关组织在农用地集中方面进行重点扶持；在税收上给予一定优惠；在融资上可享受优惠条件；参加有关经营管理方面的培训和进修等。

　　可以说，《农地法》、《农振法》、《农促法》以及认证农业人的规定是促进建立农业经营基础地位的有力保障。

　　2.土地改良制度  土地改良制度设立的目的是为了促进农业发展，提高农地的使用效率。以《土地改良法》为主干，阐述了土地改善事业的参加资格、实施主体、换地处理、交换合并等问题。土地改良事业主要包括改良农用地 (如水利灌溉、农用道路设施的建设等)和开垦农用地。土地改良制度规定，在土地改良中制度上必须有相匹配的限制和规定，不同层次的主体(从农户、农协、市町村到都道府县，甚至到国家)可以根据具体情况，实施不同的土地改良方案。

 
　　3.农业振兴地域制度  20世纪60年代日本经济获得高速发展，城市化和产业化的推进导致土地需求急遽上升，农地向非农地的转换也迅速增加，由此社会出现了对“无秩序的农地荒废和过度的土地投机”，以指定农业振兴地域、并在该区域内设定只作为农用地利用的土地为核心内容的《农振法》(《农业振兴区域整备法》)应运而生。1967年日本农林水产部“结构政策的基本方针”论述了农业振兴地域制度的这种背景和实施的必要性：即为了有效率地推行农业政策特别是结构政策，有必要明确在农村的土地利用划分，在与其他用途的土地进行调整的同时要确保与维持足够的农地，要考虑如何保护和振兴农业地带。通过正确运用农业振兴地域制度，日本确保了农用地不受工业化和城镇化的过度侵蚀。1965年至2000年近15年间，农用地区域面积减少了近1/7，但农业振兴地域的面积几乎没有什么变化，这不能不归功于《农振法》在制度上对农地利用的保障。

 
　　上述3个方面在现实中并不是分别进行的，相当程度上是糅合在一起的或者说是并行的。日本农业发展的实际表明，日本农地管制制度在确保和改良优质农地、推进农地流转以扩大经营规模、促进农地有效利用等方面，发挥了应有的作用。

 
四、日本农地制度给中国的启示

 
　　日本农地制度的基本内容及其改革和发展的脉络带给中国很多启示，主要有以下3个方面：

　　1.从实际出发确定农地制度的基本框架  中国的农地制度设计法律支撑应该随着条件的变化而不断做出调整，特别是农地产权制度的实现形式更应该从国家、地方的现实情况出发，不断改革和完善。新中国成立以来特别是改革开放以来的历次农地产权制度调整，效果很好，取得了举世瞩目的成就。今后，还要在农地产权制度的农地使用权层面上进一步完善。

 
　　2.正确对待土地流转问题  中国人多地少，工业反哺农业的力度很小，农地承担着农民的就业、养老等社会保障功能。这些特殊国情决定了稳定家庭承包经营必须是一项长期坚持的基本制度。但是，稳定家庭承包经营不应该成为规模经营的瓶颈。中国可以借鉴日本的做法，用农地产权制度创新比如使用权股份化推动农地向主干农户集中，由此扩大个体农户的经营规模，提高农业生产率，熨平农业收入与农外收入的差距，提升农产品的国际竞争力。

　　3.适度管制  中国农业、农村发展中出现的诸多问题和日本过去经历的相似。就现实状况而言，工业化和城镇化的快速发展，导致农地非农化速度加快，土地利用上缺乏以长远的眼光来进行严格的规划和管制，导致了某种程度的无序开发，迫切需要农村土地乃至于整个国土资源进行合理规划利用。因此，借鉴日本农地利用制度、农业振兴地域制度的经验，建立一个既能确保适度管制、又能促进农地流转的农地制度体系已势在必行。

责任编辑：米阳