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    日本有两套性质不同的金融系统，一套是民间金融系统，另一套是政策金融系统。在日本经济以往的快速发展过程中，政策金融系统发挥了重要的作用。然而，以泡沫经济破裂为转折点，政策金融系统的弊端充分暴露出来。改革原有的政策金融系统，已成为当前日本经济结构改革的重要课题之一。

 
政策金融系统的功能

 
　　日本的政策性金融机构，都有其特定的业务范围，从这个意义上说，它们的使命和功能各不相同。但是，作为一个整体，政策性金融机构的功能又有如下共同之处。

 
弥补市场的缺陷

 
　　日本的政策性金融机构，都是为弥补民间金融在某方面的不足而建立的，它们经营的基本原则之一是：不以营利为目的，而是着眼于公共利益需要，为那些难以从民间金融机构取得贷款的项目提供融资服务。在资金短缺时代，政策金融系统提供的低息贷款，不仅发挥着平抑市场利率的作用，而且有助于弥补金融市场的缺陷，化解经济发展中出现的“瓶颈”，维护社会再生产的正常进行，促进日本经济赶超欧美发达国家。

 
执行宏观经济政策的工具

　　政策性金融机构平时在各自的业务领域内执行政府的经济政策，必要时则作为实施宏观经济调节的工具发挥作用。一是调节贷款规模。当经济不景气时，通过增加政策金融系统的贷款量，刺激需求增加和景气回升；当经济出现过热征兆时，通过控制政策性贷款，缓解经济过热现象。二是调整贷款投放时机。政策金融系统的贷款有较强的计划性，日本政府每年制定的财政投融资计划，实质上是政策金融系统的融资计划。一般而言，列入计划的贷款项目，不能随意取消或变更。但是，为执行景气调节政策，可调节贷款的投放时间。当出现经济过热征兆时，通过推迟贷款投放，可在一定程度上起到给经济降温的作用。当经济出现萧条迹象时，政策金融系统提前投放贷款，有助于刺激景气回升，减缓经济的波动幅度。统计资料表明，在日本经济高速增长时期，政策金融系统运用的资金量，相当于日本最大的13家商业银行资金总和(存款、债券和资本金)的45％以上，有时甚至达到87％以上 (例如1975年)。这表明，日本的政策性金融系统是一股相当大的力量，足以对宏观经济形势产生影响。

 
引导社会资金投向

 
　　政策金融系统能够在宏观经济调节中发挥作用，还缘于它对民间资金投向的影响。这种影响有三个层面。一是通过遍布全国的邮局，吸收民间闲散资金并将其纳入政府的财政投融资计划。二是带动民间企业的资金，使之用于国家政策指引的方向。同民间金融机构相比，政策性金融机构的贷款利率低，贷款期限长，对民间企业有很强的吸引力。但是，政策性金融机构的贷款，只提供给那些符合政策目标的投资项目。当民间投资者得到政策性金融机构的贷款时，它自己的那部分资金实际上也被纳入了国家政策指引的方向。三是对民间金融机构贷款的诱导。对于民间金融机构来说，贷款风险除来自技术风险、客户信誉及其经营管理水平、市场行情变化等等之外，政治气候和政策意向也是一个重要方面。要选择既安全、又有利可图的贷款项目，可靠而又简便的方法是观察政策性金融机构的贷款投向。事实上，日本有不少大型贷款项目是由政策性金融机构牵头、由民间金融机构共同提供贷款建成的。这类贷款在日本被称作协调融资。在日本的资金分配体制中，政策金融系统是介于财政与民间金融之间的融资渠道。政策金融系统在引导民间资金流向的同时，也充当着财政的助手。统计资料表明，日本的财政规模并不大。但是，日本政府对经济却有着很强的干预能力，这突出表现在它能够引导经济沿着政策指引的方向发展，而政策指引的方向是追赶发达国家。

 
政策金融系统的问题

　　随着日本经济的飞速发展，资金供求格局也由短缺转向过剩，政策金融系统原有的功能开始退化，其内在的问题日渐突出。

 
导向作用下降

　　随着日本经济走向成熟，经济中的“瓶颈”绝大部分已经化解，政策性金融存在的必要性下降。然而，政策金融系统的资金规模却越来越大。例如，1995年度末，政策金融系统的贷款余额达356万亿日元，相当于全国规模银行贷款总量(554万亿日元)的 2／3。资金规模如此庞大的政策金融系统又不能不“工作”，因此，其贷款业务逐步沦为一般化，事实上已丧失了导向机能。

 
与民间金融竞争

　　政策性金融机构贷款业务的一般化，等于介入本该由民间金融经营的领域，与民间金融机构形成了竞争关系，这本身已违背了建立政策性金融机构的初衷。问题在于，这是一种不平等竞争。政策性金融机构享有财政补贴，因此，能够以民间金融机构无法做到的低利率提供贷款。这样做，不仅助长了政策金融系统的道德风险，而且也加大了国家的政策成本。

 
经营成本高，资产质量差

 
　　经营成本高集中体现在资金成本高。 1995年以后，日本的利率水平接连刷新历史最低纪录。然而，政策金融系统的贷款利率却未能与市场利率保持同步下降，甚至出现高于市场利率的情况。于是，一些政策性金融机构要求提前偿还政府的财政投融资，转而从民间金融机构取得贷款。例如，2004年，住宅金融公库和都市再生机构，均要求提前偿还政府的财政投融资资金。2004年12月10日，日本政府(财务省)做出决定，批准这两家机构的要求，使其通过竞标方式，从民间金融机构筹措资金。

 
　　众所周知，泡沫经济破裂后，日本民间金融机构出现大量不良资产。其实，政策金融系统的资产质量也并不比民间金融机构好。据日本会计检察院报告，1996年3月末，不良债权数额超过100亿日元的政府金融机构有14家，其中国民金融公库、住宅金融公库、中小企业金融公库的不良资产规模均接近2000亿日元。就2004年度决算情况看，9个政策性金融机构中有3个亏损，其中国民金融公库连续多年呈资不抵债状态。

 
加重财政危机

　　政策金融系统背靠政府信用，通过邮政系统开办简易保险和邮政储蓄等业务，从民间筹集大量资金，用于认购国债。到2004年度末，政策金融系统认购的国债占全部国债余额的40％以上，由此切断了市场对大量发行国债的制约机制，弱化了对政府的财政约束。日本政府财政状况不断恶化，而财政改革却迟迟难以启动，这种状况便与政策金融系统的存在密切相关。

 
　　当资金供求由不足转为过剩局面后，本应对政策金融系统作相应的改革与调整。然而，这种改革与调整却迟迟没能进行，其中一个重要原因在于既得利益阶层的抵制。日本政策金融系统事实上成为安置退休官僚的处所。不仅如此，由政策金融系统提供贷款的各类特殊法人，也都成为接纳退休官僚的机构。在这些机构里，退休官僚的工资待遇比他们任政府高官时还要优厚。政策金融系统成为这些特殊人物的寄生场所。这种状况不仅不利于社会资金整体效益的改善，而且招致国民的强烈不满。财政每年都向政策金融系统提供利息补贴，政策性金融的贷款规模越大，财政的负担也越重。如今，日本的财政状况已成为主要发达国家中最糟糕的，财政制度和社会保障制度的可持续性均面临严峻威胁。面对这样的财政环境，改革原有的政策金融系统势在必行。

 
政策金融系统的改革

　　1999年，日本曾就政策金融系统进行过一些改革，主要内容有两个方面。一是“合并同类项”，减少政策性金融机构的数目，例如，将日本输出入银行与海外经济协力基金合在一起，成立日本国际协力银行；将日本开发银行与北海道东北开发公库合在一起，建立日本政策投资银行；将中小企业信用保险公库与中小企业事业团合为一体；将国民金融公库与环境卫生金融公库合在一起，成立国民生活金融公库等。二是允许邮政储蓄和简易生命保险自主运用所吸收的资金，而不再负有将资金上缴财务省(旧称大藏省)资金运用部的义务。但是，这两项改革并未改变和消除政策金融系统存在的问题。

 
　　近年来，在推进结构改革过程中，日本对原有的特殊法人制度进行了大幅度的改革和调整，其中，兼有融资功能的特殊法人有的被撤并(例如前述的石油公团、金属矿业事业团等)，有的转为独立行政法人(如农业者年金基金等)。此外，政策性银行和公库等的改革也重新提上议事日程。

 
政策金融系统的改革原则

　　2005年12月24日，  日本内阁会议确定了《行政改革的重要方针》，其中将改革政策金融系统列为今后两年行政改革的重要方面，并进一步明确了改革政策金融系统的如下原则。

　　其一，政策性金融仅限于保留以下三项功能：为中小企业和个人企业筹措资金提供帮助；为获取海外资源和提高国际竞争力提供资金支持；日元贷款(兼有援助功能)。

　　其二，配合建设“高效率的小政府”的目标，将政策性金融规模减半。具体内容包括：在2008年度内，使政策性金融的贷款余额占GDP之比重降低一半；政策性金融不再给财政增添新的负担；建立考核、评价和监督机构，在政策金融系统转向新体制以后，仍要继续促其缩小规模；对已确定实行民营化的机构，要完全实行民营，不留尾巴。

 
　　其三，提高政策性金融机构的经营效率。主要途径包括：通过提供部分担保、证券化、间接融资等方式，弥补民间金融的不足；尽快废除政府官僚“下凡”到政策性金融机构担任高层管理职务的做法；打乱旧的机构，通过统一调配，组建组织精干、高效运营的新机构。

 
　　《行政改革的主要方针》还要求：在对政策性金融机构进行重组和民营化的过程中，要对资产和负债进行严格的评估，对不需要保留的部分，或拍卖，或上缴国库；政策性金融改革不得给接受贷款者或既发债的持有人造成不利的影响；对于目前仍需保留的政策性金融业务，要建立评价监督机构，通过市场化试点等方式，为将来进一步进行改革准备条件；关于独立行政法人以及公益法人等从事的类似于政策性金融机构的业务，也要依据《行政改革的主要方针》的精神实施改革。

 
机构的撤并与整合

 
　　2005年11月29日，经济财政咨询会议确定了《政策金融改革的基本方针》  (以下简称“改革方针”)。  “改革方针”将各政策性金融机构的业务分为三类。第一类是应从政策性金融范畴中剔除的部分。第二类是有必要继续保留的部分。第三类是将来应予剔除、但眼下仍需保留的部分。例如，对于中小企业金融公库，  “改革方针”认为，该机构现有业务包括两部分：一部分是弥补一般性贷款在数量上的不足，但如今日本处于资金整体过剩状态，对中小企业贷款，没有必要由国家来弥补贷款数量的不足，这类业务应从政策性融资中剔除；另一部分是以政策诱导为目的的特别贷款，这类业务在国家的中小企业政策中有明确的定位，应予保留。不过，应定期对这类业务进行调整，以便及时剔除必要性下降的特别贷款业务。

　　根据以上分类，决定撤销的政策性金融机构包括日本政策投资银行、商工组合中央金库、公营企业金融公库。这些机构的改革方向是实行民营化。至于民营化的具体进展，需根据市场动向而定。对于商工组合中央金库，日本政府将采取最最低限度的转制措施，以整顿和强化其财务基础。对于公营企业金融公库，改革目标是使其转向利用资本市场的机构。为了确保其改革所必须具备的财务基础，在撤销该机构时，将采取相应的过渡性措施，过渡期预定为5～7年。

 
　　对于继续保留的政策性金融机能，也要进行改革。改革的基本方向是，将它们整合为一个机构，突出政策性融资，剔除一般性贷款。比如，压缩原国民生活金融公库的教育贷款，取消原农林渔业金融公库对大型食品企业的贷款，剔除日本国际协力银行中的一般性贸易贷款和投资金融。

 
　　在国际金融方面，为了更有效地体现日本的国策和战略援助政策，对于日本国际协力银行的改革，不单要从经济和金融的角度考虑，还要从以下角度进行研究。从与外国竞争的角度，研究如何突出海外开发援助 (ODA)的战略作用，在政策性金融方面充分发挥对外经济战略的机能；为扩大ODA的影响，需研究如何协调与其他援助机构的关系；研究战略援助政策的实施体制。

 
今后的组织形态与机构设置
 

　　“改革方针”确定，改组后的政策性金融机构，以类似干特殊公司或独立行政法人的形态存在。要充分发挥原有机构积累的经验，建成切实为借款方着想的、高效率的组织。要建立有效的公司治理结构，明确责任，提高经营透明度，切实履行信息披露的责任。

　　新的政策性金融机构，既有面向国内小企业和个人等的金融业务，又有国际金融业务。这两方面的业务，虽然性质有所不同，但都要求新机构树立鲜明的政策性金融的旗帜，在设置专业窗口、培养专门人才等方面，充分发挥作用。

　　在政策性金融的实施方面，尽可能充分运用部分担保、证券化、间接融资等方法。政策性金融的具体制度设计时，要借助民间金融机构的力量，健全危机应对体制。一旦危机发生，能够迅速扩充政策性金融机能，联合那些已经民营化的相关金融机构，迅速形成金融安全网。为此，需要研究设定启动危机应对机制所需要的判断基准和程序。在政治上，要健全内阁总理大臣主导的快速决断机制。 2005年12月9日召开的日本内阁会议，决定设立政策性金融改革推进本部，本部长由内阁总理大臣亲自担任，负责政策性金融改革的推进工作。2004年，奄美群岛振兴开发基金已改为独立行政法人。今后，其他政策性金融机构将陆续进入改革程序。2008年度以后，日本的政策性金融将转向新体制。

责任编辑：米阳