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专家详解战后日本选举：“金权政治”属性浓厚

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新华网日本频道北京2015年10月15日电 题：战后日本选举改革与自民党支配体系变迁

作者 解放军外国语学院教授 徐万胜

中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿

解放军外国语学院教授徐万胜在《日本学刊》2015年第5期发表《战后日本选举改革与自民党支配体系变迁》（全文约1．5万字）。

徐万胜认为，选举改革是影响自民党支配体系变迁的关键因素。冷战时期，众议院中选区制对自民党权力结构的维持提供了制度支撑。冷战后，新引入的小选区制导致自民党内派阀政治发生嬗变。在众议院之外，自民党的政权运营还受到参议院及党总裁选举制度的制约。21世纪初期，各党提出的“政权公约”并未能强化广大选民对“政策本位”的选择力度，彼此间在新自由主义与新保守主义并举的改革环境下展开政策竞争，且缺乏意识形态对立。包含选举改革在内的“政治改革”，促使自民党政权的保守集权倾向不断增强。

徐万胜在文章中指出，战后以来，日本政治发展的最大结构性特征就是自民党长期执政，形成所谓的自民党支配体系，即带有浓厚自民党属性的权力结构与决策过程。某种意义上讲，研究自民党支配体系，就是研究日本国家的权力结构与决策过程。同时，鉴于国政选举在日本政体——议会内阁制运作过程中占据核心地位，本文基于“选举改革”视角，探讨其对自民党支配体系变迁所产生的复杂影响，进而力图勾画战后日本政治的发展轨迹。

长期以来，众议院中选区制对自民党权力结构产生了深刻影响。冷战后，众议院小选区制的引入、参议院及党总裁选举，导致自民党支配体系产生较大变化。除制度层面上的改革之外，自民党所处的竞选生态也正在发生变化，包含选举改革在内的“政治改革”，促使自民党的保守集权趋势不断增强。

（一）中选区制与自民党的权力结构

1947年至1994年期间，日本众议院选举采取“中选区、单记制”。该时期，中选区制的比例结构大体上相当于五人区30个、四人区40个、三人区50个。三人区主要分布在农村地区，而四、五人区则主要以城市为中心。

中选区制比例结构的深层内涵，是政治过程中的“农村偏重”：在日本，经济高速发展与城市化急速推进，并未能促使议员名额及时调整，农村地区一直拥有相对有利的议员定额并且越是在大城市居住的人收入越高，但其参与投票却越少。结果，农村地区的居民在政治过程中发挥着更大的影响力。

上述中选区制对自民党权力结构产生了深刻影响，为其长期执政提供制度支撑。

1．自民党在农村拥有牢固且稳定的选举地盘，而在野党的势力扩张则局限在城市选区

农民是自民党的传统社会支持阶层。据统计，自民党在各类选区所获议席的比率，随着选区城市化程度的降低而提升，且保持稳定。相反，在野党势力很难渗透进农村选区，最大在野党社会党在三人区的农村选区往往只能获得一个议席，公明党和共产党的势力则局限在城市。在20世纪70年代，革新自治体的出现，也主要集中在东京都、京都府、大阪府等大城市地区。

2．派阀势力发展受到“鼓舞”与“规范”，自民党以派阀为单位分配权力

处在同一选区内的多名自民党候选人，除了获得来自党本部的同一选举支持之外，相互激烈竞争的结果，迫使各方都去寻求“本部以外”的党内支持，即通过派阀来寻求额外的选举援助，而很难以“政党”为单位展开选举运动。

特别是在长期执政实践中，由于党内、内阁的重要职位数目有限，自民党采取了“派阀均衡”的分配原则，各派阀又进一步按照所属成员的当选次数及其对本派贡献度大小等因素进行职位二次分配，形成所谓“派阀政治”。

3．自民党竞选运动带有浓厚“金权政治”属性，最终形成政治改革压力

在中选区制下，自民党候选人在同一选区激烈竞争的另一结果，导致政治资金在权力行使过程中的作用更为凸显。并且，“金权政治”也是自民党政权的统治方式之一。为获取各个利益团体的选票与资金支持，自民党最大限度地利用执政党地位与政府行政资源对其予以回报，大搞权钱交易。这不仅导致自民党的执政党形象受到严重损害，而且迫使其面临政治改革的强大压力。

政治改革压力释放的结果，就是长期执政的自民党于1993年下野，以及中选区制的彻底终结。

（二）小选区制与自民党的派阀政治

1994年1月，日本国会众参两院以多数票通过了细川护熙内阁提出的政治改革相关四法案，即《公职选举法修正案》、《众议院议员选区划分审议会设置法案》、《政治资金规正法修正案》、《政党助成法案》。这些政治改革相关法案的核心内容，是引入众议院小选区比例代表并立制与政党助成制，旨在实现“净化政治”、“政权交替”、“从精英民主向大众民主转化”的目标。

与中选区制相比，小选区制“有利于第一大党”的选举特征，在理论上更有利于实现两大政党之间的政权交替。然而，制度运用的实践是，自1996年至今的20年间，自民党在大部分时间里依旧执掌政权，唯有民主党短期执政三年零三个月。这一结果恐难定位为“两大政党交替执政”。

虽远未实现两大政党“政权交替”的改革目标，但小选区制对自民党派阀政治的影响确实显著。

1．小选区制导致自民党内派阀功能弱化

派阀功能的弱化，主要体现在以下三个方面：（1）政治家认可的功能弱化。在决定各选区候选人时，公认权限集中到党本部，而派阀的影响力则减弱了。（2）资金分配的功能弱化。政党补助金制度的引入，使党本部可资利用的财政资源增加，国会议员所在选区的党支部可从党本部分得政党补助金，选举运动中选票与资金的“借贷”关系发生了变化。（3）人事与决策的功能弱化。在阁僚人事安排过程中，派阀的“单位”分配色彩日趋淡化。在社会经济的政策决定过程中，派阀内的“族议员”也不再是“利益代表者”，而向着“利益协调者”的方向转变。

2．小选区制导致自民党内派阀势力式微

随着自民党内派阀政治功能的削弱，加之冷战后自民党执政地位的两度丧失，与冷战时期相比，党内各派阀的“细小化”与“流动化”现象明显。

3．小选区制导致自民党内派阀领袖地位降低

在冷战后自民党总裁选举中，小泉纯一郎、安倍晋三、福田康夫等人均是以非派阀领袖身份当选的。同时，自民党内派阀成员不受领袖约束，在总裁选举过程中出现立场分裂或自主投票的情形也不断出现。

（三）三重选举与自民党的政权运营

日本国会由众议院和参议院组成，二者的选举共同构成国政选举。

冷战后选举制度改革，主要是指众议院选举制度的改革，参议院选举制度长期被置于“改革范畴之外”，仅进行局部调整。在制度的局部调整过程中，有关参议院选举在国家政治体制特别是政党体制构筑过程中究竟应当发挥何种作用，日本政界尚未展开充分的国会立法讨论。

根据宪法规定，参议院选举并不能直接决定内阁更迭，参议院通过的内阁不信任案不具有实际效力，内阁也不能提前解散参议院举行选举。在制度理论上，参议院内部的会派力量对比与内阁存续的前途命运似乎是完全割裂开来的。

事实并非如此。日本国会众参两院各自独立审理法案，众议院虽在有关预算案、承认条约、首相提名的表决上优越于参议院，但一般法案须经众参两院赞成后才能生效，若参议院否决须经众议院出席议员三分之二以上多数再次赞成才能成立。另外，有关国会同意人事案的表决，亦须众参两院的一致赞成。与英国等议会内阁制国家相比，日本国会众参两院的地位基本对等，众议院的优越地位是极其有限的。这意味着参议院对内阁的国会立法能力的强弱具有强大影响力。

在众参两院地位基本对等的制度前提下，自民党在长期执政实践过程中多次出现因参议院选举失利而导致内阁辞职的情形。

与冷战时期相比，随着冷战后各党选举竞争激烈程度的加剧，执政党阵营在参议院选举中失利乃至失去过半数席位的频率更高、时间更长。其中，1989～1993年、1998～1999年、2007～2009年、2010～2013年的相应时间段内，执政党阵营均未能确保参议院过半数席位。此种众参两院多数会派相异的国会格局，被称为“扭曲国会”。“扭曲国会”的出现，意味着“院的组成”发生变化，这对自民党的政权运营产生了较大消极影响。

在政权框架上，为消除1998年参议院选举后出现的“扭曲国会”格局，1999年10月，小渊惠三内阁拉拢公明党加入，由此开启“自公”（自民党与公明党）联合执政模式，并延续至今。在国会立法上，“扭曲国会”并未必然导致内阁提议案的成立率降低，关键还在于朝野政党能否在国会立法过程中开展有效的磋商与合作。不论如何，“扭曲国会”导致自民党政权运营的难度大幅增大，成为内阁“短命”、频繁更迭的要因。

另一方面，自民党实行“首相—总裁一体制”，在自民党执政框架下，若想当选首相则必须先当选总裁，党总裁选举也就是实质上的首相选举。这也意味着自民党的首相任期与更迭，还要受党总裁的任期与选举方式的制约。

建党以来，自民党总裁任期起初为两年，但从1971年1月开始延长至三年，1977年1月再次被缩短为两年。从2002年1月开始，总裁任期又再次被延长为三年，但同过去一样，原则上只能连任两届。并且，近年来自民党总裁选举在全国范围内举行“党员投票”的制度惯例也已固定下来。这促使自民党的总裁选举开始具有“全国选举”色彩，党内派阀操控选举的能力被削弱，总裁候选人也更为关注如何应对全国范围内的政策课题。

因此，在自民党的政权运营过程中，首相更迭面临着众议院选举、参议院选举与党总裁选举的“三重选举”考验。自民党政权的首相选举制度是一种“选上加选再加选”的三重选举制度，无形中加大了政权运营的难度与变数。

（四）“政策本位”与自民党的竞选生态

除了制度层面上的选举改革之外，竞选生态层面上的选举改革，也是影响自民党支配体系变迁的重要参数。

1．“政权公约”的提出与虚化

所谓“政权公约”，是政党执政之际的公约，表明政策的具体目标、支撑财源、达成期限等。在2003年众议院选举中，各党首次制作、颁布“政权公约”。

尽管“政权公约”在形式上展示出“政策本位”，但实际操作起来却困难重重，往往会流于政治宣传及社会情绪。特别是在小泉纯一郎内阁执政期间，首相一天早晚两次会见记者，相关影像在每天的电视新闻中不断播放，“剧场政治”成为小泉赢得2005年邮政民营化选举的基本手法。

此外，“候选人本位”选举仍占有优势，世袭候选人已经深深扎根于诸多选区。“在小选区的选举运动中，后援会依旧发挥着巨大作用。并且，虽说派阀对选举的影响力已减弱，但绝非完全丧失了力量。若成为真正意义上的政党本位的政治，尚需要时间。”

结果，“政权公约”的提出，并未能强化广大选民对“政策本位”的选择力度，反而受到“剧场政治”冲击，变得虚幻了。

2．新自由主义与新保守主义并举的改革

21世纪初期，各党之间的政策竞争，是在自民党政权推行一场新自由主义与新保守主义并举的改革的环境下展开的。

从小泉内阁的特殊法人改革至安倍内阁的规制缓和，结构改革的基本手法就是削减企业成本及裁员、对大企业缓和规制，带有强烈的新自由主义属性；另一方面，强化“官邸主导”、完善安保立法、军事大国化等改革措施，又带有强烈的新保守主义属性。

新自由主义与新保守主义的意识形态属性表面上相互矛盾，但在日本的政治实践中，“结构改革”与“军事大国化”却并行发展、相互关联。例如，在教育领域，包括择校制、民间经营、跳级制等在内的规制缓和措施得到急速推进；另一方面，通过强化教育委员长及校长的权限、教职员会议形式化、排除反对派教员、强制升国旗及奏国歌等措施，学校的管理与统制也得到迅猛推进。伴随着“结构改革”，“军事大国化”的体制及意识形态将更加严苛地支配学校教育。

3．意识形态对立的缺失

在上述“改革”竞争环境里，各党之间的政策差别往往体现为“视角不同”或是“个别政策”，主要政党之间的政治理念及意识形态差距不大。例如，在2003年众议院选举的“政权公约”中，民主党强调“脱官僚”、“脱集权”，自民党主张“从官至民”、“从国家至地方”，二者的差别在于，基于社会或经济的不同视角主张内容相似的政策。

一般而言，意识形态在政党形象认知与政党体制构建过程中占据重要地位。冷战后，伴随着日本政党政治呈现“总体保守化”或“总自民党化”趋向，主要政党之间的意识形态对立已经不复存在。而对于各党间具体、细微的政策差别，广大选民未必能够明确认知，很难将各党的政策与自身的立场结合起来考虑。

因此，意识形态对立，是区分政党、吸引选民的有效路径。从这个意义上讲，主要政党之间意识形态对立的缺失，意味着目前日本国内尚不具备两大政党发展的政治生态基础。

（五）“政治改革”与自民党的保守集权

从更宏观的视角看，选举改革是冷战后日本国内推行“政治改革”的有机组成部分，其目标也并不仅仅限于两党制的构建，而是力图重构日本的政治体制。

日本国内有关“政治改革”的议论，发端于1988年竹下登内阁时期的利库路特案件。在自民党“金权政治”体制遭受社会舆论猛烈抨击的背景下，“政治改革”议论的重点逐渐转向对选举制度与政治资金制度的改革，“政治改革一开始就与选举制度改革捆绑在一起，到了最后，政治改革成为选举改革的代名词”。

结果，众议院选举制度改革是20世纪90年代前半期日本“政治改革”的核心，并对冷战后日本政党体制转型产生了重要的直接影响。

90年代中后期，桥本龙太郎内阁又推行了以中央省厅为主的行政改革，通过省厅重组及新设内阁府等，强化了内阁及首相官邸的决策职能。从选举改革至行政改革，这两次改革在逻辑上具有延续性与一体性，共同组成了所谓的“政治—行政改革”。

2001年成立的小泉内阁，最大限度地有效利用了“政治改革”（选举制度改革）与“省厅重组”的制度成果。小泉利用与以往相比大幅强化的权限，相继实现了道路公团民营化、压缩公共事业预算、削减诊疗报酬、邮政民营化等政策。此后，尽管历届内阁的决策过程各具特征且反复变化，但确立“政治主导”已成为日本决策体制变革所追求的主要目标，并采取了强化首相官邸辅佐机制、变革政官关系等一系列的制度改革措施。这些制度改革促使日本的决策过程呈现“官邸主导”的发展趋势，并为“强化首相权力”提供了制度支撑。

这样，小选区比例代表并立制的引入，在自民党内部，促使以党总裁为中心的党执行机构的权力得到强化；省厅重组与内阁职能强化，促使以首相为中心的官邸决策权力得到强化。由于自民党实行“首相—总裁一体制”，总裁与首相的权限与资源相互重叠，首相与以往相比成为具有强大影响力的行为主体。

不仅如此，基于比较政治的研究视角，一系列的制度改革也导致日本议会内阁制类型发生变化，执政中枢（党执行机构与内阁）的存在感增强，执政党普通议员对执政中枢、省厅官僚的委托关系发生变化。

值得指出的是，执政中枢的地位提升与权力强化，在相当程度上是为了适应日本的政治军事大国化进程，从而构筑“保守集权”的政治体制。这在安倍晋三内阁的执政实践中得到充分验证。自2012年12月上台以来，安倍内阁的决策过程带有显著的“强首相”特征，安倍首相在决策过程中居于主导地位，并借此大力推动安全保障相关立法，加紧扩充军备，企图“摆脱战后体制”。

选举改革的影响，更多地体现在自民党政权内部权力结构的变化上。自民党的一党支配地位延续与“保守集权”倾向增强，既与其国内政治生态环境密切关联，又将影响到日本未来国家发展道路走向。

    资料来源：新华网
    转载时间：2016年01月07日
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