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一、日本老年护理保险制度建立的背景

　　
(一)人口老龄化对护理的需求日益增大

　　目前，日本65岁以上的人口达到2431万人，占总人口的19％以上，2010年将达到25％，2025年将达到28％，老年人的护理问题越来越突显出来。据日本厚生省的统计，至2000年止，65岁以上的高龄人口中，有20万患有痴呆症，120万卧床不起，加上其他原因需要他人护理的共有280万，以后还将以每年3.5％的比例增加 。

　　
(二)旧的医疗保险制度存在的弊端带来了严重的医疗赤字

　　20世纪70年代日本医疗保险对60岁以上老人免费，但不属低保对象的老人在机构养老的费用需部分自理，造成当时医院中滞留了大量不愿出院的老年人，“社会性入院”现象严重，据厚生劳动省1994年统计，一般医院里住院半年以上的患者中，有60％属于社会性住院，达10万人之多 ，这种现象造成了医疗费的剧增；石油危机后日本经济受创，为减轻国库负担，1982 年制定《老年人保健法》，规定了老年人医疗中自付的比例,但设立的日间照护、短期收容和老年人保健设施, 提供的医疗与护理一体化照顾而费用由医疗保险支付的策略，不仅使老人加入率最大的国民健康保险体系赤字持续扩大，甚至拖垮了其他受雇者医疗体系的财政, 虽1989 年和1997 年两次提高消费税, 但无法从根本上弥补赤字。

　　
(三)旧的政府主导型老年福利已不再适应社会的需要

　　日本在二战后实施的“安置福利制度”一直沿用至2000年。但是，随着社会的发展，这种制度越来越不适应社会的需要：第一，它的服务水平较低，利用者大都是收入水平低、不得不入住的老年人；第二，它的服务对象有一定的限制，并不是所有国民都可享用；第三，享用者没有自由选择的权利，只是被动的接受福利养老设施的服务。

　　为了适应社会的发展和人民的需求，减轻政府的财政负担，日本于1997年通过了关于老年人的护理保险法，2000年4月开始实施。

　　
二、日本护理保险制度的主要内容及特点

　　
(一)主要内容

　　
1.参加的主体及费率缴纳

　　护理保险的保险人为市町村(日本地方自治体，市、镇、村)及特别区、国家、都道府县、医疗保险人和年金保险人；被保险人为所有40岁以上的人，其中，65岁以上的为第1号被保险人，40-64岁的为第2号被保险人。第1号被保险人被分为五类，交纳与自己的收入水平相对应的固定金额的保险费，低收入者的保险费负担则减轻；第2号被保险者根据已加入的医疗保险计算保险费，并与医疗保险费一并交纳。

　　
2.护理保险的给付

　　(1)给付的对象和形式。第一号被保险者在以下两种情况可以得到护理保险服务：一是在因卧床不起、老年痴呆等原因需要经常护理时；二是在需要有人帮助料理家务或起居等日常生活时。第二号被保险者因患初期老年痴呆症、脑血管疾病等年老因素引起的15种病时可享受护理保险服务。护理保险的形式分为居家服务和设施服务。

　　(2)给付的程序。需要利用护理保险时，利用者首先需要向保险单位即其所在的市町村政府的有关机构提出申请，调查人会入户调查申请者的身体情况和日常生活状况，通过两次审定，确定申请者享受相应级别的护理。

　　(3)给付费用的承担。护理费用的10％由利用者负担。但对个人负担金额设立上限，超过部分由保险中的高额服务费来支付。对于进入护理设施中的利用者，按标准收取生活费。

　　
(二)特点

　　1.将老年护理内容从老年人医疗保险制度中剥离，逐步消除了“社会性住院”，减轻了医疗费用造成的财政负担，同时将原来分离的老年人福利制度和老年人医疗保险制度进行了整合，创建了一个更加公平和有效的老年人护理体系；

　　2.体现了对市场原理的重视，除了国家福利事业单位之外，鼓励民间力量参与，优化了资源的有效配置，扩大了服务的提供量，并利用竞争激活了市场，在降低了服务成本的同时向老人提高更高效优质的服务；使老年护理走出了仅靠国家大量投资营建老年人福利机构的误区，让政府可以以较小的代价，得到最大的社会收益；

　　3.强调个人的自主性。尽管加入保险是强制性的，但是老人不再像以前那样作为被救助的对象，而是一个可以自由选择符合自己身体状况的护理等级、提出适合自己护理方案的自主的人，以往的被给予型福利转向了选择型福利，体现了以被保险人为本的护理理念；同时，免除了老人的后顾之忧，增强了老人的自立性。另外，护理保险帮助老人提高了抵抗衰老和疾病的能力，降低了老人对子女的依赖程度，增强了老人自立生活的信心；

　　4.由专门的服务人员提供服务，提高了服务的质量。在新的护理保险制度下，为老人们提供服务都是经过一定的训练、具有不同程度的护理知识和实际经验的人，老人们可以得到更加科学、更加专业的照料。

三、中国和日本的相似之处

　　
(一)老龄化产生的主要原因和产生的迅猛态势相似。

　　在日本，由于人们思想观念的转变，女性有了更多的机会走向社会参加工作，造成了人口出生率的下降；而中国强制实行的“计划生育政策”也使得人口的出生率大幅度降低；在低死亡率与低出生率的双重效应下，老龄化现象越来越严重。此外，两国的老龄化速度很快，1970年以后的25年间，日本65岁以上的老年人口比重从7％上升到14％；在中国，2000年第五次全国人口普查时我国65岁以上的老年人口占总人口的比重为6.69％，与1990年相比，上升了1.39个百分点 。

　　
(二)居住形态的变化与家庭养老面临的问题相似

　　在工业化的发展和出生率降低的双重作用下，中国和日本的家庭在组成形态发生了明显的变化，随着家庭规模的缩小和核心家庭的大量增加，家庭养老面临诸多相似问题，如需要护理的老人逐年增长并呈现出护理的重度化与长期化趋势、家庭护理人员的老龄化趋势等，这使得在传统社会里以家庭承担主要责任的老年护理必然走上社会化之路。

　　
(三)传统文化。

　　中国和日本都是基于东方文化的国家，重视家庭的养老功能，两国历来有尊老、敬老、养老的优良传统，而老人在有条件的情况下，也更愿意在家安度晚年。

　　
(四)国家财政的支付压力

　　在护理保险制度实施之前的日本，社会性入院的现象导致健康保险费用急剧增加，对政府的财政造成了巨大压力，从1989年开始日本陷入了二战后最长的经济不景气时代，在整个九十年代，实际增长率几乎为零，如果不进行改革，不但会继续加大现有的支付危机，而且会造成代际掠夺，为下一代的可持续发展带来困难；中国尽管经济处于高速发展时期，但

　　中国是世界上人口最多、也是老年人口最多的国家，面对日益扩大的养老需求，养老资金的缺口也在日益扩大，国家财政面临很大压力；

　　
(五)改革前的老年福利服务体系存在的问题相似

　　日本在改革前的老年福利服务体系与中国现行的老年福利服务体系存在许多相似的问题，如护理照料机构、床位数及服务人员严重不足，服务的提供机关缺乏市场竞争的压力，服务的效率和质量不高等。www

　　
四、日本护理制度对我国的启示

　　尽管日本的护理保险制度还存在一些不完善的地方，但是由于两国诸多国情的相似，这种制度仍有很多地方值得我国借鉴。

　　(一)对于中国的老龄护理事业，政府确实做了很大的努力，但是经济的发展水平不可能让政府拿出更多的资金来解决这一问题。1980年时中国政府经营的社会福利院是669所，到1996年，达到了1000所，增加了49％，然而中国每年有300-400万老人希望入住，显然供给远不能满足需求 。另一方面，家庭功能的减弱使得家庭养老的实效性大打折扣。因此解决这一问题的根本就是走社会化的道路，建立老年护理保险制度。养老保险是为老人提供经济上的保障，而社会护理制度提供的是身体上和精神上的保障，这两方面的保障对于人们来说缺一不可；

　　(二)将家庭护理社会化，由社会来提供必要的保健及医疗等护理服务，大力培养护工，以社区为依托，使家庭护理和设施护理相结合，为老人提供护理服务，这既可减轻国家举办大量福利设施的财政压力，又减轻了家庭成员的护理负担，还增加了就业岗位，可谓一举多得；

　　(三)完善的社会护理保险可以解除人们对老年时护理问题的担忧，将人们依靠传统的家庭养老观念转移到依靠国家和社会的观念上来，有利于我国人口政策的顺利开展，缓解人口对经济资源环境的压力，促进经济和社会的持续发展；

　　(四)日本政府在2000年4月宣布开始实行护理保险制度以来，已有多家人寿保险公司介入有关护理服务事业。我国的寿险业也应在这方面作出相应的努力，开发有益于高龄者晚年生活护理方面的险种，这会成为新世纪商业保险业务的一个新的发展点，也可以弥补正式制度的不足，最大程度的提高高龄者的生活质量。

　　
五、在我国建立老年护理保险时应注意的问题

　　在当今经济全球化的影响下，中国的经济、社会越来越多的受到西方文化的冲击，如何建立一个使广大老年人能够自尊、自立、自助且有广大社会支持的制度 ，是我们需要认真思考的问题。

　　(一)国家应尽快出台护理保险方面的法律，从法律角度对护理保险制度进行规范，在法律的统一规范下开展公平竞争，以提高服务效率；另外，加强管理，在全国建立护理保险制度的管理机构，负责护理保险制度的设计和护理咨询、预防管理和服务申诉等工作，并对其实施情况进行监督。

　　(二)要充分利用媒体和舆论的宣传，使人们认识到随着经济和社会的发展，建立社会化的老年护理体系的必要性，使整个社会转变思路，将依靠家庭护理转移到依靠社会性的护理制度上来。

　　(三)在护理制度的设置上，应采取政府主导型，尽管现阶段政府没有能力满足国民的需要而不得不借助社会力量，但它必须给予老年护理制度必要的政策引导和资金支持，引导老年护理机构向福利型而非盈利型发展 ，同时合理确定个人、社会和政府在老年护理制度中的责任和各自应负担的比例。

　　(四)在护理保险的体系设置上应采取应地制宜、循序渐进的方针，根据各地经济发展水平和养老保险负担水平，适当拉开档次，从城市开始，逐步推广完善，扩大覆盖面；在形式上要灵活多样，根据不同收入水平的老人的不同需要，设置不同的服务项目和质量标准，以供不同需求的老年人选择，另外，对于选择机构养老的老人，如何使他们在养老院里尽量过上类似社区甚至家庭氛围的生活，以及如何保证和提高养老设施的服务质量，是护理保险制度向现今的养老设施提出的新课题。

　　(五)在护理服务的实施上，要体现出对老人的方便适用。应该最接近辖区内老年人的居住地，或是和社区服务紧密结合起来，这样可以充分发挥社区资源优势，利用社区具有熟悉情况服务便利、迅速的优点。同时也可达到提高社区服务水平，促进社区就业的双重目的；

　　(六)要加强护理人员的培训。护理工作能否取得良好效果，很大程度取决于护理人员的素质和水平。无论是设施服务还是居家服务，都应加强护理人员的业务和技能培训，并引入资格认证制度对其能力进行考核和认定，以保证护理工作的顺利有效实施。

　　总之，面对日益突出的人口老龄化问题，如何才能满足老人真正意义上的“老有所养、老有所依”的需要、提高晚年的生活水平和质量，建立起适合我国国情、有效且可持续发展的护理保险制度，通过社会性的方式来解决社会问题，还需要进行多方面探索和研究。

责任编辑：米阳