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摘要：在中国，互联网信息安全监管已经成为重要的公共政策问题，但互联网利用者的信息安全意识与政府监管者的安全需求存在着“不对称性”：中国政治结构的核心特征——共产党领导地位的绝对性和超然性——造成互联网监管中的泛政治化；而互联网利用者并不认同网络言论管制，他们需求的是对交易安全性、广告真实性、黄色信息危害性等“纯安全”信息的监管。互联网监管如何弱化泛政治性、回归纯安全性，影响着中国政治治理、社会管理的有效性。

一、中国政治的结构性特征与互联网信息安全

    当代世界，是一个用互联网连接起来的地球社会。所有国家都面临一个新的课题——互联网信息安全如何治理的问题。在中国，这一问题显得更为复杂，这主要与当代中国政治的结构性特征有关联：自1949年以来，中国政治结构的核心特征是中国共产党（以下简称为党）在中国政治生活中领导地位的绝对性和超然性。进入21世纪后，尽管中国的市场经济日臻成熟，社会自由度以及社会民主化比以往有了很大程度的提高，但若有谁敢挑战或潜在威胁党对政治统治的“绝对性”和“超然性”，风险巨大。

    维系当代中国政治结构性的特征主要有三种途径或手段：党对军队的绝对领导权；党坚持干部任用上的人事管理权；党对舆论宣传的主导权。即便今天的中国已经提出“革命的政党”向“执政的政党”转型，但党对传统的统治手段有着非常高的依赖度。当然，当代中国政治统治的运营并不总是被动和消极的，有时也带有主动性和积极的动机，但这并没有给中国政治的传统结构性特征带来根本性的变化。

    本文主要分析中国的党和政府以及互联网利用者等对互联网信息安全，特别是与中国政治的结构性特征密切相关的所谓“敏感”的“政治性”互联网信息内容安全的认知和理解，并就当前中国的监管方式同互联网使用者对网络信息安全的认知之间的关系展开讨论。笔者思考这一问题的契机，是因为有幸参与了北京大学公共政策研究所《网络信息安全与政府监管研究》项目。本文写作时参考了该项目的最终研究成果《我国互联网信息内容安全及治理模式研究报告》（以下简称《报告》）。

二、中国对互联网信息安全的认知

    在当今大多数国家，面对互联网技术的快速发展，政府的信息安全监管经常陷入难以应对的被动境况，因此，如何应对互联网信息安全成了许多国家需要积极开拓的新的公共政策领域。在中国，互联网信息内容的安全一直被看作是国家信息安全的一项核心内容，而国家信息安全一般被理解为包括互联网等信息基础设施的安全、银行信息系统等对国民经济生活等产生重大影响的信息系统的安全以及信息内容的安全。从中可见，在中国，互联网信息内容的安全问题已经成为国家特殊重视、并被认为急需进行重点安全防范的重要公共政策领域。

    具体到互联网信息内容的安全分类，中国的互联网管理部门将其主要划分为五大类：第一是与意识形态、国际国内敏感政治问题相关的涉及政治安定的政治性互联网信息内容的安全；第二是诸如垃圾邮件、色情、暴力、欺诈等“妨碍健康的先进文化传播”的健康性互联网信息内容的安全；第三是损害个人名誉等的涉及个人权利的隐私性互联网信息内容的安全；第四是有关国家秘密、商业秘密等无意泄露和扩散、有意窃取等的涉密性互联网信息内容的安全；第五是版权侵权性的互联网信息内容的安全。

    在中国2006年发布的《2006—2020年国家信息化发展战略》中，认为当前全球范围内较为突出的信息安全问题包括：计算机病毒、网络攻击、垃圾邮件、系统漏洞、网络窃密、虚假有害信息和网络违法犯罪等。可以看出，中国所认知的“信息安全”问题涵盖了互联网信息内容安全的大部分内容，甚至可以将信息内容的安全与“信息安全”等同起来。不过，与很多国家相比，中国更为关注与意识形态和“政治安定”相关的“敏感类”政治性互联网信息内容的安全问题，有时甚至将其同第三类涉及国家安全的涉密性信息分离开来，将其排在需要防范的信息安全的首位。不仅如此，在实际的互联网信息内容安全的具体管理过程中，政府对第一类“政治性”信息安全的管理力度和热情以及投入的精力，要远远高于其他类别的互联网信息安全。但即便如此，一般所说的与意识形态、“政治安定”相关的“政治性”互联网信息内容的安全概念较为模糊和宽泛，而且在中国一般多用“敏感”一词来表述，同时这种模糊性和宽泛性在实际的互联网信息内容安全管理中也表现得较为明显，像作为监管客体之一的互联网相关企业最终也只能通过长期的与政府间的“磨合”而揣摩出来。
出现这一问题的成因是什么？消极的解释是：这种管理模式拓宽了监管部门决策和裁量的空间，并可以随着不同时期社会状态、政治课题的变化而随时地调整监管的对象、范围以及监管标准。这种做法的直接原因可能与中国政治的结构性特征——政治管理在中国国家管理中的“绝对性”和“超然性”特征——相关。今天之中国仍具有“泛政治化”的特点：对于任何社会经济环境因素的变动，中国的“政治系统”都有可能“敏感”地将其感知为“政治性”课题，从而使这种“宽泛”、“模糊”的政府监管有了永久生存和延伸的空间。

    与上面的消极性解释不同，积极的解释是：中国的监管部门不希望人们过多地了解此类信息内容安全的具体对象、内容、标准和范围，因为这种管理时常会与现代国家的基本理念--“言论自由”、“通信自由”、“民主政治”、“政治参与”、“利益表达”、“民主监督”以及中国现政权提倡的“民主”风气——相抵触。

    综合而论，“政治性”互联网信息内容安全的管制标准所具有的“宽泛性”、“模糊性”特点，很有可能是上述两种成因共同作用下的一种“扭曲”的结果。

三、中国的“政治性”互联网信息内容安全

    从1994年开始，截止到2006年5月，中国的互联网监管部门及众多的政府相关部门共制定了31项有关互联网信息内容安全的规定。这些政策文件涉及的管理范围，基本涵盖了国家信息安全及前述四类互联网信息内容的安全问题，而有关“政治性”互联网信息内容安全则主要规定在全国人大常委会、国务院、国务院新闻办公室、公安部、信息产业部、文化部、国家新闻出版总署等的相关政策文件中。而有关互联网信息安全问题，迄今为止最有权威且较为全面、具体的规定是2000年12月九届全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》。该决定所指的互联网安全包含以下四种类型：第一种类型与“互联网运行”相关；第二种类型与“国家安全和社会稳定”相关；第三种类型与“市场经济秩序和社会管理秩序”相关；第四种类型与“个人、法人和其他组织的人身、财产等合法权利”相关。

   全国人大常委会的决定虽然是针对互联网安全做出的，但是除了互联网系统运行安全之外，都是有关互联网信息或者信息内容的安全管理。虽然归纳分类的方法和具体用词不同，但几乎涵盖了前述互联网信息内容安全的五种类型，而且更为具体和全面。至于“政治性”互联网信息内容安全问题，在这里具体为第二种类型，主要表现为与中国政体、国家统一、国家安全、民族问题、宗教问题相关的安全问题，且限定得较为严格。可以说，对这些安全问题的治理，是中国当前认知的“政治性”互联网信息内容安全最基本需要应对的问题。而且，在相关的细目中有关国家政权、社会主义制度、国家统一的互联网信息内容安全被列入第一位。

     而在此之前的2000年9月国务院公布实施的《互联网信息服务管理办法》（中华人民共和国国务院令第292号），可以说是中国较早对“政治性”互联网信息内容安全进行管理的行政法规，而全国人大的决定应该是在此基础上制定的，同时后来的有关“政治性”互联网信息内容安全管理的政策文件都与其有着密切的连续性。该办法第15条规定了九类互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播的信息内容：一，反对宪法所确定的基本原则的；二，危害国家安全，泄漏国家机密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；三，损害国家荣誉和利益的；四，煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；五，破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；六，散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；七，散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；八，侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；九，含有法律、行政法规禁止的其他内容的。

    同前述全国人大常委会的决定比较，该办法只针对互联网发布的信息内容，并增加了与“国家荣誉和利益”相关的信息安全问题，以及强调了与“社会秩序稳定”相关的信息安全问题。其结果既拓宽了管制的范围和监管部门自由裁量的空间，同时也带有“宽泛性”、“模糊性”的概括性特点。而且，这九项互联网信息服务的禁止规定，基本上可以说就是当前中国“政治性”互联网信息内容安全的实质内涵。

    此后，2002年6月27日新闻出版总署和信息产业部联合制定了《互联网出版管理暂行规定》，在关于互联网出版不得载有的内容中，对“危害国家统一”进一步细化为“危害国家统一、主权和领土完整”；就“危害民族团结”增加了“或者侵害民族风俗、习惯”的规定；另外还新增了“危害社会公德或者民族优秀文化传统”的新内容。这些新设的款项可能是中国舆论宣传和新闻出版部门为其管理对象设定的更为严格的管制标准。

     2005年9月25日，国务院新闻办公室与信息产业部联合发布了《互联网新闻信息服务管理规定》，就互联网发布新闻信息——“包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”的“时政类新闻信息”或“时政类电子公告服务” ——的内容，延续了前述国务院公布实施的《互联网信息服务管理办法》中的九项禁止事项，并新增了二项新的不得登载、发送的互联网信息内容：“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的”；“以非法民间组织名义活动的”信息内容（第19条第9、10项）。这11项禁止事项，应该说是当前中国政府对“政治性”互联网信息内容安全最为具体和现实的认知，希望通过对这些安全问题的监管，实现有效的政治治理，以保持中国政治的结构性特征。

四、互联网利用者对互联网信息安全的认知

    目前，中国的网民（互联网利用者）总人数大致为1.3亿人，关于他们对互联网信息内容安全的认知状况，在前面提到的笔者参与的北京大学公共政策研究所的《报告》中有较充分的论述。该《报告》主要从对互联网利用者就病毒、垃圾邮件、互联网上交易、色情信息、热点敏感问题等安全意识的问卷调查的结果，看普通的互联网利用者是如何认知互联网信息内容安全的。

    关于病毒及垃圾邮件，《报告》显示：大约80％的互联网利用者经常或偶尔更新杀毒软件，半数以上互联网利用者因感染病毒而重装计算机操作系统；在一个月里接受5封以上垃圾邮件的互联网利用者多达近60％。可以说，有关病毒、垃圾邮件的安全问题，大部分互联网利用者在现实的上网过程中，已经确确实实地实际感受到了，而且安全防范行为较为明显。

　　　关于互联网上交易，《报告》显示：没有参与过互联网上交易的互联网利用者人数较多，占71.1％；但参与过互联网上交易的互联网利用者的每四个人中就有一位曾经有利益受损的经历，51.1％的参与交易的被调查者担心自己的经济安全；不相信互联网广告信息的比率高达59.9％；23.2％的被调查者回答“有时”或“经常”受到过互联网中虚假信息的损害。可以说，互联网利用者参与互联网上交易的人数不多，可能与交易的安全性和互联网信息真实性程度不高有关。

　　关于与性有关的信息、色情信息，《报告》显示：40.4％的互联网利用者经常或者有时在互联网上获得与性有关的信息，且有41.6％互联网利用者很容易接触到黄色网站；作为本次问卷调查的被调查者的18岁以上互联网利用者，对此表示担心的只有18.3％，“不太担心”和“不担心”的分别为：28.9％、27.4％；但有77.1％的被调查者认为黄色信息会对未成年人造成伤害。可以说，虽然互联网利用者的成年人群体时常接触与性有关的信息，而且并不感到互联网上的色情信息对成年人个人有害，但深感对未成年人的有害性和不安全性。

　　　关于“热点敏感信息”，《报告》显示：半数被调查者回答，互联网是表达民意的重要途径；在网络上经常和有时参与热点敏感话题讨论的被调查者分别为4.3％、26.6％，回答“很少”和“从不”的分别为44.4％、24.7％；而对参与热点敏感话题的讨论表示担心的被调查者仅为14.8％，不担心的为55.5％。可以说，虽然互联网利用者参与“热点敏感话题”讨论的人数较少，但多数人认同和关心互联网具有的民意表达的功能，对参与这一类型讨论的少有顾虑。这可能既与参与程度较低有关，同时也可能与对互联网民意表达功能的认同度较高有关，还可能与难以严格监管和当前中国存在的一定的宽容度相关。

　　　关于政府监管互联网信息内容的具体对象，《报告》显示，互联网利用者认为政府最有必要监管的互联网信息内容的排序是：互联网上的虚假信息（79.8％）、互联网上交易信息（78.9％）、国家安全信息（73.9％）、互联网色情（67.8％）、互联网盗版（64.5％）、互联网言论（25％），“政府没有必要管制信息内容”的回答中有关“互联网言论”的比率最高，为49.4％；在对设问“你认为我国政府最应该对下列哪些方面的网络信息加强管理”的回答中，其安全监管需求度的排序为：黄色信息（70.7％）、虚假信息（68.9％）、带病毒信息（67.8％）、涉及到国家安全的信息（64.5％）、垃圾信息（44.2％）、个人隐私信息（39.6％）、热点敏感信息（12.8％）。可见，由于互联网信息中存在交易安全性、广告真实性、黄色信息对未成年人危害性等安全问题，因此互联网利用者对此类信息怀有强烈的监管需求；另外，互联网利用者虽然强烈认同对有关国家安全的信息加强管理，但同时对热点敏感信息的监管需求则非常低，近半数的被调查者认为没有必要管制互联网上的言论。

结语

    互联网信息安全，涉及国家安全、商业安全、社会发展、个人权利以及构建电子政府等多个层面。互联网信息安全治理，是政府提供的最为重要的公共服务之一，需要将其纳入政府公共服务系统中实行有效管理。对此，已经在中国的政府与社会中形成了较为广泛的共识。但是，政府与互联网利用者之间在互联网信息内容安全的认知或者说安全管理需求上存在较大的“不对称性”：政府对所谓“热点敏感”的“政治性”互联网信息内容的安全认知程度和管理需求较高；普通互联网利用者则对与个人生活相关的网上交易安全、网上广告真实性等信息安全的认知程度和管理需求较高，但不很认同进行网上言论管制的必要性，并对互联网民意表达表现了较高的认同。因此，未来可能需要政府在互联网信息内容安全标准的设定和监管上弱化传统的“政治性”特征，向信息安全本来的“安全性”纯化和回归。

#p#分页标题#e#责任编辑：王焕