◆

    摘　要：从行政指导、产业政策等角度，对日本煤矿安全生产工作的成功经验进行了总结，并结合中国煤矿安全生产的重大现实问题，从全局的角度进行了积极探讨。

　　关键词：行政指导,产业政策,煤矿安全

　　自1985年北海道南大夕张煤矿发生瓦斯爆炸以来，日本煤矿未再发生重特大安全事故。自1997年以来，日本煤矿未再发生死亡事故。事实上，近20年来，日本的煤矿要比其他多数行业更安全。

1　日本煤矿安全生产工作的成功经验

    1.1　长年富有成效的行政指导工作

　　美国加州大学伯克利分校著名学者查默斯·约翰逊，花10年时间写成《通产省和日本的奇迹》一书，把政府的行政指导列为日本成就经济奇迹的重要因素之一。行政指导是行政机关为适应复杂多样的经济和社会管理需要，而适时采取符合法律精神、原则的指导、劝告、建议等灵活、有效的行政活动方式。现代政府利用资讯、权威性、组织协调能力等特殊优势进行行政指导，有助于改变末端治理模式，实现超前治理。由于行政指导在现代市场经济条件下的行政实务中日益显现出特殊的功效性和适应性，不仅日本首先于二战后在经济发展中广泛采用行政指导方式，其他一些重要的市场经济国家对行政指导的态度也陆续发生了由否定到肯定的变化过程。几十年来，日本政府综合采用引导、劝告、说服、提醒、建议、协商、调解、宣传、示范、推广、激励等多种方式，通过颁布实施煤炭产业促进法、振兴法、指导法、鼓励法以及相关政策，在煤炭产业的结构调整、安全投入、煤炭产地的经济振兴等诸多方面，适时进行了积极有效的行政指导，并以财政、金融、税收手段形成利益诱导机制保证行政指导的成效，使日本煤炭产业实现了安全、高效、平稳、快速地发展。

    1.2　积极稳妥地调整煤炭产业结构

　　日本的煤炭产业政策完备合理，对煤炭产业安全发展发挥了基础性的促进作用。1955～1964年，能源革命暴发，大量廉价石油进入日本国内，煤炭产业出现结构性萧条，职工收入下降，矿难频发成为社会问题。1959年政府实施煤炭新政，引导煤矿逐步转产，1961年通过支付补助金，规劝低效率煤矿关井，提高煤矿机械化水平，煤炭产业结构得到优化。1973年和1979年2次石油危机，油价飞涨，煤炭供给愈显重要。因国内外煤价相差很大，日本大量进口海外煤炭，均衡缩小国内煤炭产量，1991年产量降至1000万t，安全事故得到有效遏制。从1963年开始，政府相继制定9次煤炭政策，对煤炭产量、价格进行指导，对煤炭产业结构进行规划，避免集中关闭，减少对经济社会的影响。几十年来，政府支付了大量的关井补助金，1989年赤平煤矿关井，由于有政府40亿日元的资金支持，企业制定了5年计划，从容转产分流，平稳实施关闭。另外，政府还提供补助金对离岗职工再就业和生活保障进行补助，推动产煤地区经济振兴。

    1.3　完善高效的安全生产工作体制

　　1949年，日本政府在通产省设置矿山安全局，下辖8个地方安全监督部。1960年，成立煤炭技术研究所，1961年又增加了矿山安全监督官的编制。1964年，日本修订《矿山安全法》，确立煤矿自主保安原则。在自主保安体制下，煤矿真正把安全工作当成自己的事，不断引进先进的安全生产技术，从生产、准备、维护各个工序全面普及机械化，严格现场管理，杜绝违章作业，抗灾能力不断提高，从根本上保证了煤矿安全发展。为了提供安全技术和业务支撑，1964年政府设立矿业劳动灾害防治协会，1969年设立矿山安全中心。1980年，成立产业技术综合开发机构，促进产业技术国际合作。1997年，在煤炭技术研究所的基础上组建煤炭能源中心。日本安全生产中介组织非常发达，为政府分担了大量工作。由政府牵头，矿山安全监督部、中介组织和煤矿企业协同一致，共同做好煤矿安全生产工作。

    1.4　求真务实、勇于落实的安全文化

　　日本国民注重细节、趋向具体的行为方式，是日本文化一大特色。安全分析必须数字翔实，制定对策必须具体可行。日本煤矿盛行“五阶段问题解决法”，五阶段即：发现问题，分析问题，确定目标，制定步骤，取得效果。要求职工提高问题意识，分析问题追根求源，从我开始，对每一个问题要连续追问5次。日本煤矿的安全文化既“求深”又“求实”。煤矿安全培训既重视基础知识，更注重实际演练，决不纸上谈兵。煤矿为职工制定了很多流程化操作程序，先干什么，再干什么，有章有法。职工不仅对防范重大事故谨小慎微，对于打开阀门、合上开关这样的细小操作，也要一板一眼地进行手口示意。这样处理看似烦琐，操作失误率却大为降低。这种注重细节、趋向具体的文化特色，确保了员工的执行力和落实力。另外，日本雄厚的经济基础、先进的科技水平、较高的国民素质，也是日本煤矿安全发展的重要原因。

2　日本煤矿安全生产工作的启示

　　这些年来，我国安全生产工作不断得到加强，但总体安全形势依然严峻。安全生产问题，已成为影响和谐社会建设的重大现实问题。从先进工业国的发展历程看，工业化初级阶段一般都有1个事故高发期。但是，各国“事故高发期”经历的时间跨度不尽相同：美国、英国分别为60年和70年，日本仅为26年。要尽快缩短我国当前的事故高发期，使煤矿安全生产事业得到又好又快发展，应该充分借鉴日本在安全生产工作方面的成功经验。

    2.1　加强行政指导，实行超前治理

　　行政指导作为对传统依法行政的一种必要补充和一种灵活有效的行政活动方式，得到许多国家的广泛重视。随着我国关闭工作的进展，难度越来越大。非法小煤矿“停不了，关不死”的现象成为制约安全生产的一大难题，许多重大事故就发生在未能关闭到位的小煤矿上。关闭工作影响到地方经济发展和群众生活，处理不好极易造成矛盾激化。既要落实责任，严防“官煤勾结”，也要积极从国家层面采取一系列政策，指导、帮助地方政府做好关闭工作。行政指导的“弱行为前置”机制和超前预防功能符合生活逻辑，是安全生产工作“预防为主”方针的内在要求。安全生产工作不能重处罚轻教育、重事后轻事前，要把行政资源集中到行政流程的前端，实现超前防范，避免大起大落。当前要组织力量认真研究产煤地区如何平稳实施煤矿关闭，形成切实可行的关闭办法，加强指导，树立典型，推广经验，在维护好群众利益的前提下优化煤炭产业结构。通过加强行政指导，超前治理，尽量以动态的结构优化代替集中关闭，避免问题积累，矛盾激化。

    2.2　进一步完善煤炭产业政策

　　日本二战后的产业政策，得到了世界的肯定。20世纪50年代，通产省实施了许多对经济发展产生巨大影响的产业政策，通过价格、税收、财政补贴、低息贷款扶植重要产业。煤炭行业是生产初级产品的高危行业，日本在战后经济恢复时期，就开始对煤炭产业进行保护，从根本上促进了煤矿安全发展。自1955年开始，政府担负了煤矿安全投入的绝大部分。当前，我国煤炭产业安全基础不牢，重特大事故多发，供应压力增大，发展后劲堪忧。虽然煤炭经营形势尚好，但全行业还有数百亿元的安全欠账，还有资源勘探、技术开发、新井建设等诸多负担。这些年来，政府正在通过财税政策扶持煤炭产业，但与客观需要差距明显。应进一步完善有利于煤炭产业安全发展的各种政策，调整好煤炭产业与有关上游产业之间的利益分配。同时，全面建设节约型社会，提高煤炭利用效率，改变高耗能的产业结构，减少煤炭供应压力，对煤炭产业安全发展也极为重要。

    2.3　进一步健全安全生产工作的体制和机制

　　日本政府1949年在通产省设置矿山安全局，下辖8个地方安全监督部，这一体制延续至今。只是人员编制时有调整，中介机构得到了加强。虽然体制变化不大，但日本的安全生产机制十分畅通，部门之间能够很好地配合衔接，各项政策能够很好地得到落实。日本的煤矿安全工作，更多的时候并不直接从安全本身着手，比如从生产的角度调整产业结构，从经营的角度实施经济补助。政府主要是创造条件，让企业自己去做。从行业管理的角度制定治本之策，是日本煤矿安全发展给我们的重要启示。我国自1998年煤炭部撤销后，煤炭行业管理职能划归发改委，业内人土普遍认为，行业管理弱化是影响当前煤矿安全生产的重要原因。当前煤炭市场好转，一方面有的企业钱多了不知怎么花，另一方面全行业还有大量的安全欠账，迫切要求从行业的角度整合资金，储备好、规划好、实施好安全投入。日本煤炭行业管理部门为经济产业局，人员编制非常精干，但发达的中介机构担负起煤炭安全生产技术开发、政策研究、标准制定等大量工作。当前既要完善安全生产体制、强化煤炭行业管理职能，也要积极形成有利于落实的工作机制，加强安全问责，强化督促、检查，促使方方面面切实履行相应职责，使中央的方针政策真正落实到基层。

    2.4　煤矿企业要进一步落实自主保安体制

　　日本煤矿的安全发展，与政府长期推行自主保安体制密不可分。做好煤矿安全生产工作，必须进一步落实煤矿自主保安体制，发挥煤矿企业的积极性和主动性。煤矿安全症结在哪里，企业负责人心里最清楚。企业负责人要对上级负责，对政府负责，更要对职工的生命负责。不能片面追求经济效益，要讲政治，讲正气，坚决把职工生命安全放在第1位。企业落实自主保安体制，关键在加强现场安全管理。国务院第81次常务会议明确要求煤矿领导干部下矿带班，加强现场管理。煤矿企业要强化劳动纪律，干群一心，上标准岗，干标准活，减少人为失误，杜绝违章作业。同时也要加大安全投入，完善安全装备，采用先进的防灾抗灾技术，提高煤矿的本质安全水平。煤矿党、团、工会组织都要积极贯彻党的安全生产路线、方针、政策，促进本单位的安全生产工作。党员要发挥先锋模范作用，敢于同无视职工生命安全的现象作斗争，全力促进安全生产工作落到实处。

    2.5　加强安全文化建设，为安全生产工作提供强有力的精神动力和智力支持

　　要通过安全文化建设，使“安全第一，预防为主”的方针深入人心，把“安全发展”作为一个重要理念纳入社会主义现代化建设的总体战略。要推进安全生产法制建设，使“依法治安”理念深入人心。要加强安全培训工作，尤其是对农民工的培训。既重视基础知识，更注重实际演练，切实提高他们自我保护的能力。日本注重细节、趋向具体的文化特色启示我们，安全生产工作更需要建设一种有利于落实的执行文化、责任文化。要大力倡导敢于较真，敢于碰硬的精神，努力形成认真负责为荣，调和折中为耻的氛围。善于利用文化的支持，安全生产事业才能长足发展。

责任编辑：水清