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    日本是东亚地区最具实力的发达国家，也是本地区最大的市场和资本输出国。日本对外经济政策的变化对于区域内各国的经济发展以及整个地区经济合作的走向具有直接的影响。因此，研究东亚经济合作问题，首先需要了解日本的地区合作政策和战略意图。20世纪90年代末以来，日本对于地区性贸易安排的态度发生重大改变，积极推动“经济伙伴关系协定(Economic Partnership Agreement：EPA)”战略，目前已经取得许多实质性进展。本项研究的目的在于把握这一战略的核心内容，分析其阶段性目标和长期目标的实现可能对我国经济产生的影响。

 
一、日本EPA战略的形成背景

　　日本自从1955年正式加入关贸总协定(GATT)之后，标榜要将GATT／WTO主导下的世界多边贸易体制作为对外经济政策的基础，长期以来对区域贸易安排持否定态度，即使到全球范围内区域集团化进入高潮的20世纪90年代，也没有同任何国家和地区缔结双边或区域性自由贸易协定(Free Trade Agreement：FTA)。日本通商产业省(现经济产业省)1998年5月出版的《通商白皮书》中仍然强调所谓维持WTO无差别多边自由贸易体制的重要性，并认为日本作为没有参加任何一个FTA的少数发达国家之一应当对各种区域性贸易安排发挥监督作用。

 
　　但是，亚洲金融危机的教训、北美自由贸易区(NAFTA)和欧盟(EU)的成功经验，很快使日本认识到置身其外所蒙受的机会损失，对于FTA的认识开始发生变化。1999年出版的《通商白皮书》在分析了地区经济合作对区域内外贸易和投资的积极影响的基础上指出：地区性贸易安排可以在完善和推动WTO贸易自由化进程方面发挥积极作用。已经从政策层面认识到了地区制度性经济合作的意义。这种观点在随后几年中逐步得到巩固和深化，并对日本政府对外经济政策调整产生了直接影响。2001年版的《通商白皮书》对日本政府新的对外经济政策作了全面描述，已经将参与地区经济一体化置于国家战略的高度，积极谋求建立地区性贸易安排，并将双边FTA或者EPA放在优先地位。在逐步进行实际尝试并总结经验的基础上，日本政府形成了一整套对外经济关系战略构想。日本外务省经济局于2002年10月正式公布的《日本的FTA战略》，就是其中最具权威性、最为系统的政策文件之一，成为日本实施FTA战略的最初的指导性方针。随后关于日本FTA战略的政策文件不断进行调整并以各种形式进行公布。

 
　　FTA政策转变的真正动机是什么呢？按照2001年《通商白皮书》的解释，“由于WTO谈判的日趋复杂化和世界范围内FTA潮流的迅速扩大，单纯依赖于WTO多边贸易体制的对外经济政策，已经很难真正达到迅速恢复日本经济活力的国家目标”。而灵活运用多边和双边制度性合作机制的理由：一是可以提高新贸易规则的制定效率；二是弥补WTO多边贸易机制的不足；三是为建立多边贸易制度和规则积累经验；四是回避因不加入FTA可能蒙受的损失；五是促进国内结构改革。当然，深层次的原因绝不仅仅限于这几点。

 
　　20世纪90年代以来，受泡沫经济破灭的影响，日本经济陷入了长期的低迷，各届政府的扩张型经济政策和连续的大型“对策”都未能奏效。在这样的背景下，日本政府借鉴美国和欧盟的经验，认为通过FTA能够在促进贸易和吸收外国投资方面取得明显效果，并可以借助市场开放为结构改革增加新的动力。因此，希望通过这种对外经济制度创新获得更多机会和利益、刺激日本经济再现活力。其次，随着区域集团趋势的进一步加快，日本已经成为唯一没有加入任何一个经济集团的发达国家，因此，不论是在西方七国首脑会议机制中、还是在WTO谈判中发言权和影响力都受到了直接的影响。这与日本开始由一个经济大国谋求成为政治大国的目标相悖。因此，日本需要通过建立区域集团，增强自身在国际事务中的地位和影响力；第三，由于90年代以来中国经济的迅速崛起，打破了世界尤其是东亚地区的经济格局，日本感觉到自身长期以来占据的东亚经济主导地位正在受到挑战，尤其是2000年中国明确提出建立“中国—东盟自由贸易区”的建议，对日本不外乎是一个强烈的刺激，通过加快区域集团化维护日本的主导地位自然也就成为日本新的战略选择。关于这些战略性因素，在日本发表的《日本的FTA战略》等政策文件中也有明确表现。日本政府认为，建立FTA，“可以提高在WTO谈判中的交涉能力、通过深化经济依存关系加强相互政治信赖、扩大日本外交的影响和利益”。

 
　　日本采取积极的FTA战略，除了赢取外交上的主动、提高国际地位并在地区事务中发挥主导作用等政治目的之外，获取更多经济利益也是其中一个非常重要的目标。为此，日本的一些研究机构和专家对FTA可能给日本经济带来的影响进行了大量理论和实证分析。其中在总结NAFTA和EU成功经验基础上得到的关于FTA经济影响的观点，成为日本政策转变的重要依据之一，在《日本FTA战略》一文中也有所反映。这些观点认为，一是取消关税和贸易壁垒，有利于统一市场的形成，可以为日本创造更多的贸易机会和带来市场扩大效果。二是通过开放货物和服务贸易市场能够促进竞争、推动结构改革、提高日本的经济活力。三是与重要贸易伙伴之间建立FTA，可以防止这些贸易伙伴参加其他FTA产生的贸易转移效应等负面影响，改善日本企业的竞争条件。四是随着成员之间建立起包括争端处理在内的制度性合作关系，有助于弥补WTO争端解决机制的不足，有利于消除和减少相互之间的经济摩擦，防止这些摩擦转化为政治和外交问题。五是可以输出日本的先进制度、规则和经验，巩固合作基础。

 
　　关于不同组合的FTA对日本经济的具体影响，早在2002年，日本经济研究中心就利用“可计算一般均衡模型(CGE)”进行模拟测算，并得到了下表所列的结果。其中的FTA是指具有更广泛含义的EPA方式，即假定协定中包括了货物和服务贸易自由化、直接投资以及直接投资伴随的技术转移、专门人才流动等内容。

 
　　日本最初的FTA政策文件中，同时使用了“自由贸易协定 (FTA)”和“经济伙伴关系协定(EPA)”两个概念，其中FTA是以GATT／WTO第24条和GATS第5条为法律依据的制度性安排模式；EPA并没有系统的法律依据，尤其是涉及到货物贸易和服务贸易自由化以外的部分。日本政府认为，传统的FTA仅包含货物贸易和服务贸易自由化、放宽外资市场准入等内容，范围比较有限。EPA则除了FTA的内容之外，还包括了缔约国之间经济交易的便利化、经济制度的协调、合作促进等市场制度、经济活动的一体化安排等更为广泛的内容。2004年12月，日本政府公布了“关于今后推进经济伙伴关系协定的基本方针”，从此，在涉及日本的FTA政策问题时，主要使用EPA的说法，并将其作为日本实际推进双边贸易安排的固定模式。

 
　　综上所述，20世纪90年代以来，日本的FTA政策调整大致经历了三个阶段。1998年以前为第一阶段；重点致力于GATT／WTO主导下的多边自由贸易谈判，对地区贸易安排持否定态度。1999～2001年为第二阶段；吸取国际经验和亚洲经济危机的教训，开始研究和调整对外经济政策，逐步认识到地区贸易安排对日本的重要战略意义和作用。2002年起为第三阶段；形成积极的 FTA战略，并明确了日本主导或参与地区性贸易安排的阶段性目标和长期目标，开始重点推进双边EPA谈判。

 
二、日本EPA战略的实施体制

 
　　日本的EPA谈判一般会经过五个阶段。第一个阶段：政府首脑提出建议；第二阶段：由准官方的民间机构出面，与对方的政府或者民间机构进行双边FTA可能性的联合研究；第三阶段：在研究报告的基础上，设立双方政府部门、企业和学界代表共同参加的官产学研究小组，具体探讨双边FTA计划的实施问题；第四阶段：根据研究小组的建议，正式开始进行政府间谈判；第五阶段：签署协定并生效。日本和新加坡、韩国、东盟各国的双边EPA基本都采取了相同的模式。但随着EPA案例的不断增加，日本展开谈判的过程明显加快，并明显缩短了时间周期。2006年3月由内阁成员组成的对外经济合作促进会议上，提出了加快EPA进程的三项决定：一是在开始接触的初期即向对方提示根据过去经验草拟的协定文本；二是根据不同国家的实际情况缩小谈判范围，采取多元化的谈判策略；三是减少前期准备的时间，条件允许时，不再展开可行性联合研究，直接进入谈判程序。这些方针反映了日本EPA政策的逐步成熟和加快推进EPA进程的决心。从目前日本EPA的实际进展来看，多数案例从谈判开始到签署协定大约需要1～2年的时间；仅有与韩国的双边协定谈判，2003年12月启动，但在经历了4轮谈判之后，2004年11月起中断，截止到2008年2月尚无重启谈判的具体日期。

 
　　日本政府最初的EPA战略文件主要是由日本外务省经济局在2002年起草和发布的，随着EPA政策的实际推进，才逐步形成了跨部门的协调机制和对外谈判体制。首先，从协调机制来看，为了加强综合规划和指导，日本在内阁专门设立了以内阁总理大臣为负责人、以官房长官(内阁秘书长)、外务大臣、财务大臣、厚生劳动大臣、农林水产大臣和经济产业大臣等为成员的“促进经济合作相关内阁成员会议”机制，负责讨论和制定EPA战略的基本方针，指导EPA谈判工作，并向内阁全体会议报告；在内阁成员会议机制下建立了由官房副长官为召集人的相关省厅联席会议，定期或不定期就EPA政策和谈判事宜进行沟通和协商。其次，从谈判体制来看，由外务省负责经济事务的外务审议官(副部长级)担任首席代表，下设4省共同议长，分别由外务省、财务省、农林水产省、经济产业省的相关司局级审议官担任；谈判代表团成员包括了这些部门的其他谈判代表。首席代表和共同议长根据内阁成员会议的指示，确定谈判方针，并频繁进行协商；每次谈判之前，以上述4省为中心相关政府部门也会多次进行沟通和协商。再次，2002年以后日本政府加大了EPA谈判能力建设，人员配置和预算投入增加了几倍甚至十几倍。日本政府的EPA战略制定和谈判体制由于包含了相关政府部门的官员，能够全面反映各相关政府职能部门的意见，防止出现偏差。但是，由于各成员单位背景复杂，代表的产业和群体利益不同，协调和意见沟通比较困难，对谈判的效率有一定的负面影响。

 
三、日本EPA战略的实施目标

　　确定FTA谈判对象及其优先顺序是一个国家FTA战略的核心内容。日本政府关于选择FTA对象及其优先顺序的基本原则，最早在2002年公布的《日本的FTA战略》中有所介绍。按照这一文件，优先对象选择需要遵照以下原则：一是经济利益原则：即日本通过建立EPA，能在多大程度上促进双方贸易等经济关系的增长；二是地域原则：即从应对其他地区集团的需要出发，能够加强亚洲地区经济一体化，维护地区经济稳定，同时可以强化与其他地区之间的战略性关系；三是政治、外交原则：即是否可以通过EPA，加强友好关系、实现外交战略以及促进政治关系的稳定、提高民主化程度等；四是可行性原则：即必须考虑到前期研究是否成熟、敏感商品的比重、对方的热情、日本国内的要求等因素；五是时间原则：即需要注意日本的谈判能力、与WTO多边谈判的关系、政治、外交和经济关系以及可行性的变化、其他地区FTA的进展情况等因素。

　　按照这些原则，日本确定了EPA谈判的优先顺序和阶段性目标。在东亚地区，第一阶段的目标是首先实现与韩国、东盟主要成员(新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚)之间的双边EPA；第二阶段的目标是在缔结与东盟各主要成员双边协定的基础上，与东盟整体建立双边EPA；第三阶段的目标是以日—韩FTA和日—东盟EPA为轴心，吸收中国加入，最终实现“10+3”东亚自由贸易区的长期目标。

 
　　在东亚以外地区，日本将与墨西哥之间的双边EPA作为最为优先的目标，其理由一是经济规模可以与东盟相匹敌，具有巨大的市场潜力；二是可以成为日本企业进入美洲市场的门户；三是墨西哥作为 NAFTA成员的同时，又与EU签署了FTA协定，通过建立双边 FTA可以摆脱日本企业与欧美企业相比在墨西哥市场所处的不利地位，回避由此可能蒙受的损失。因此，在日本2002年确定的FTA战略定位中，与墨西哥的双边FTA被列入尽快解决的优先地位。此外，智利、澳大利亚、新西兰、巴西等国家在日本的FTA战略中被列入中长期目标；俄罗斯、印度等则作为更加长远的构想。

　　关于日本与欧美之间建立FTA的可能性，虽然日本承认美国和欧盟都是自己最重要经济和政治合作伙伴，但是由于以下原因，认为这些国家无法成为优先考虑的FTA对象。一是相互之间关于农产品贸易问题达成一致的难度很大；二是日本即使在开放农产品市场方面作出让步，由于市场开放程度已经很高，得到相应利益回报的可能性很小；三是与美国等发达大国之间的FTA，由于贸易转移效应的存在，将会给世界其他国家和地区带来巨大负面影响，日本有必要顾及这一因素。实际上，前两个原因是真正导致日本并未将美国、欧盟国家和加拿大等列入FTA优先选择对象的根本原因。

　　综合来看，谋求更大经济和政治利益、尽可能回避农产品等敏感领域和坚持双边为主等是日本选择FTA对象的基本判断标准。这些标准在日本FTA战略中得到了充分体现。毫无疑问，日本与既定优先谈判对象之间的双边交涉也存在许多棘手问题，如农产品问题，同样具有较大的难度。但是与中国、俄罗斯、美国和欧盟等大国(地区)相比，日本认为在这些双边交涉中仍然能够掌握主导权和控制权。因此，担心失去控制力是日本并没有将包括中国在内的许多经济大国列入FTA优先选择目标的深层次原因。

　　近年来，日本基本上是按照2002年所确定的原则和优先顺序逐步推进EPA谈判。但是随着新的形势变化，也进行了相应的调整：一是与韩国之间的双边进程遭受挫折，日韩FTA已经不可避免地从第一阶段目标中排除；而且这并没有影响到日本和东盟之间的双边进程。二是已经将与印度之间的双边EPA列入第二阶段的优先目标，已经启动了双边谈判。三是出于对中国地位上升的担忧，为了牵制中国，已经由积极主张“10+3”的区域经济一体化长期目标，转向热心拉拢印度、澳大利亚和新西兰等国家加入“东亚共同体”进程，谋求“10+6”的区域经济一体化模式。

 
四、日本对建立中日FTA的基本态度

 
　　关于日本的对华合作战略具有以下几个特点。一是将建立与中国之间的FTA定位为一项长期目标，对迄今为止中国方面表现出的积极愿望采取消极和回避态度。日本政府2002年公布的《日本的FTA战略》中虽然强调了“从实现东亚一体化长期目标的需要以及区域性标准、政治外交标准等角度来看有必要列入建立FTA的对象范围内”；但是同时又认为需要观察中国履行“入世”承诺的效果，在综合考虑日中关系、WTO的多边进展以及日本与东盟、韩国双边FTA进展情况的基础上来确定。2002年，在中日韩领导人出席“10+3”和“10+1”会议期间举行的三方早餐会上，时任中国总理朱镕基向日、韩两国领导人建议启动关于“建立中日韩三国自由贸易区可行性”联合研究，日方领导人当即表示，日本将建立三国FTA作为长期目标来考虑；否定了短期内展开FTA谈判的可能性。最后，三国领导人达成了由三国研究机构开展自贸区联合研究的共识，但在日方的要求下，将这项研究的题目修改为“可能建立的三国自由贸易区的经济影响联合研究”，日方的用意显然在于淡化这一进程的现实意义。2005年5月，吴仪副总理访问日本，公开场合多次表达了推动中日FTA进程的愿望，但并没有得到日方的任何积极回应。

　　二是在日本的EPA对象中，中国排在东亚地区最后的位置上，澳大利亚、新西兰、印度等东亚区域外国家也优先于中国。如上所述，在日本政府最早确定的EPA对象中，将中国排在在了韩国和东盟之后，试图采取“NAFTA模式”，在日本和韩国、日本和东盟的EPA建立之后，吸收中国加入，以保证日本在这一进程中的主导权。但随着东亚区域合作进程的不断加快和中国经济地位的迅速提升，日本已经感觉到仅仅依靠韩国、东盟国家制衡中国的局限性，认识到借助区域外大国力量的必要性。为此，一方面将澳大利亚、新西兰、印度等区域外大国列为新的EPA优先选择对象，并积极启动相关进程；另一方面在东亚合作机制中，极力推行“10 +6”模式，将澳、新、印等国纳入“东亚共同体”范围内。2006年初，日本经济产业大臣发表“全球化战略构想”，建议2007年启动日本与澳、新、印的双边EPA谈判，2009年启动与中国的EPA／FTA谈判。为日本政府新的战略安排提出了具体时间表。#p#分页标题#e#

 
　　三是与对待中日韩三国自由贸易区进程的消极态度形成鲜明对比，日本方面力推三国“投资合作协定”的研究和谈判进程，2003年在文莱举行的“10+3”会议期间，中日韩三国领导人签署了“推动中日韩三方合作的联合声明”，对三国合作的重点领域和目标作出了全面部署。其中，对三国研究机构关于“可能建立的三国自由贸易区经济影响”联合研究的成果给予充分肯定，并宣布将适时启动关于自由贸易安排的官方研究。与此同时，为了加强投资领域的合作，提出了启动“三国投资合作协定官方联合研究”的建议。在这之后，日本并没有改变对于自由贸易区进程的消极态度，在研究机构的联合研究中多次反对将民间机制提升为政府官员直接参加的“官产学”机制的建议，致使截止到2007年这项研究仍然停留在“二轨”层次。但是在投资协定方面，日本表现出异常积极的态度，2004年起政府主导的联合研究(一轨半)正式启动，在历经两年联合研究之后，按照三国领导人达成的共识，2007年进入政府谈判阶段。在这一过程中日本政府极力强调开展投资协定谈判的必要性。日本政府之所以对两种协定采取了截然不同的态度，根本目的在于获得对中韩所有领域的投资准入许可，按照发达国家的标准规制两国的投资竞争政策和投资环境。由于两国已经集中了大量的日企投资，而且具有长期的增长潜力，将迫使中韩完善投资制度放在了优先的地位，有利于保障日本企业的投资利益，也可以避免因参与FTA市场开放进程，遭遇日本国内贸易保护主义和相关利益集团的强烈反对。

　　实际上中日两国早已相互成为重要的贸易伙伴，中国也是日本企业海外投资收益的主要来源之一，双方在经济上的互补性和相互依赖程度完全具备了通过FTA共同获益的条件和基础，模拟分析的结果也说明了这一点。关键是日本国内“中国威胁论”的影响依然存在，一些人担心国内企业受到中国商品的巨大冲击，传统农业完全被中国农产品所挤垮；担心中国经济地位的上升将打破传统的经济格局，损害日本的经济利益和地位；担心中国在东亚经济一体化进程中发挥积极作用将削弱日本和以美国为代表的西方国家在这一地区的影响力和主导权。因此对于建立同时包括中国在内的FTA存有戒心。尤其是2004～2006年期间，中日双边关系进入困难时期，严重破坏了中日政治互信，导致双边经济合作出现了停滞和倒退。

责任编辑：米阳