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    摘要：分析了日本不同发展时期的能源政策调整动因以及能源政策对能源结构的影响；介绍了日本能源政策调整的最新动态。日本政府注重制定着眼未来、目标明确的能源总体战略，大力推进节能措施，建立全方位的能源国际合作、加强政府与民间合作及培育强大的能源公司等经验值得我国借鉴。

 

　　关键词：电力(能源)企业，能源政策，能源战略

 

　　0　引言

 

　　日本是一个能源资源极度贫乏的国家，同时又是世界第二大经济强国、第三大石油进口国、第四大能源消费国。日本之所以能够成功地解决能源问题，成为世界经济强国，其能源政策发挥了重要的作用。二战以后，特别是2次石油危机之后，日本政府通过制定、调整和实施能源政策，在日本这样一个能源资源缺乏、能源对外依存度极高的国家，建立了确保能源稳定供应的能源体系，并在节能技术及应用、新能源开发技术、能源国际合作等方面取得了举世瞩目的成就。

 

　　尽管日本的能源基础条件与我国有很大的差异，但都是能源消费大国，分析其不同时期的能源政策及其调整的动因，把握其能源政策及战略调整的最新动态，对于制定和调整我国的能源政策及战略具有借鉴意义。

 

　　1　日本能源政策的演变历程

 

　　能源政策是日本经济政策的核心部分。由于国内能源资源贫乏，日本政府高度重视能源安全问题，并通过能源政策指导建立国家能源安全保障体系。与其他国家不同，日本很少有政府发布的能源政策文件，一般通过立法来推动能源政策。二战以后，日本能源政策的演变大体可分为4个阶段。

 

　　第一阶段：1945—1955年，鼓励国内能源工业(主要是煤炭工业)的发展和水电开发。

 

　　这一时期为日本战后经济恢复时期，当时国际政治经济局势动荡不安，国际能源贸易受到很大限制，大量进口能源既缺乏国内需求基础也不具备外部条件。这一时期，日本的一次能源供应主要依靠国内煤炭和水力资源，日本能源政策主要是鼓励国内煤炭工业的发展，鼓励水电开发。到1955年，日本一次能源结构中，国产煤炭的比重占44％，一次电力(主要是水电)占27％，一次能源的自给率达到80％。

 

　　第二阶段：1956—1973年，鼓励海外石油开发、扩大石油进口，努力提高国内能源供应能力。

 

　　这一时期是日本经济高速增长的时期，也是日本能源消费增长最快的时期，其间，日本以能源供应的有力保障为支撑，开始跻身世界经济强国之林。受国内能源需求拉动，在当时国际市场低油价背景下，日本政府从组织、经济和技术等方面采取积极措施，鼓励国内、外能源资源开发，尤其是海外石油资源开发，大规模进口石油，努力提高国内能源的供应能力；放宽贸易和外汇管制，对贸易活动原则上不实行外汇管制，鼓励发展对外贸易；根据《石油公团法》成立石油公团，指导并资助日本石油公司海外勘探开发；建立海外投资损失预备金制度和海外投产油田的减免税制度等，对日本公司海外勘探开发提供经济援助和税收优惠；实施消费地精制原则，加强政府对石油进口和石油精制能力的宏观管理，以实现石油工业的健康发展。通过实施一系列鼓励政策，到1973年，一次能源结构中石油的比重达到77.4％，其中进口石油在一次能源中的比重高达75％，煤炭的比重下降到15.5％。这一时期，石油在一次能源结构的比重迅速提高，使日本实现了一次能源结构从以煤为主向以油为主的转变，但同时也使日本经济对进口石油的依赖程度大幅提高，一次能源对外依存度达到88％左右，且进口石油主要来源于中东，加大了日本能源稳定供应的风险。

 

　　第三阶段：1973—1990年，加强石油储备、鼓励能源多元化，积极推行节能，确保能源稳定供应。

 

　　这一时期是日本经济中速增长期。2次石油危机时期(1973年第4次中东战争和1979年的伊朗政变)的石油价格暴涨，严重打击了高度依赖石油的日本经济，日本能源政策开始由单纯依靠能源(主要是石油)进口提高能源供应能力转变为加强石油储备、鼓励能源多元化、积极推行节能并举，确保能源稳定供应。在石油储备方面，日本政府相继公布了民间石油储备目标及增加计划、《石油紧急对策纲要》以及《石油储备法》等，加大对石油储备的管理。通过出台“电力能源三法”、启动“阳光计划”、制定《石油替代能源法》等，大力推动核电的开发，加大太阳能、风能、地热能等新能源技术的开发和利用，鼓励天然气进口，积极推进能源供应多元化。制定《关于能源使用合理化的法令》(即《节能法》)，提出“节能技术开发计划”，通过税收、财政、金融等方面对节能进行支持，推动节能技术和节能产品的开发。通过采取一系列措施，到20世纪80年代末期，石油在日本一次能源供应结构中的比重由1973年的77.4％下降到57％左右，下降了约20个百分点；天然气在一次能源结构中的比重由1973年的1.5％提高到10％左右，提高了8个百分点；核电在一次能源结构中的比重由1973年的0.6％提高到9％左右，提高了8个百分点，核电占全部发电量比重达到1／3；太阳能、风能等新能源在一次能源结构中的比重由1.0％提高到1.3％，尽管上升幅度不大，但技术开发取得明显进展。1973—1990年，日本能源强度下降81.3％，年均下降8.9％。1990年日本能源强度仅为美国的44％，节能取得显著成效。

 

　　第四阶段：1990---2000年，提出了能源安全(Energy security)、经济效益(Economic efficiency)和环境保护(Environmental protection)的能源政策“3E”目标，并大力推进能源市场化改革。

 

　　进入20世纪90年代，日本泡沫经济破灭，国内出现经济危机。这一时期，受经济不景气、能源需求增长缓慢以及“广场协议”后日元升值、国内能源价格过高等因素的影响，日本能源政策的核心开始转变为在确保能源供应的基础上积极推进能源市场化改革，建立各种能源公平竞争环境，提高能源行业经济效益，降低能源价格。1996年，日本废除《特定石油制品进口暂行措施》，实现石油进口自由化；1995.年、1999年2次进行改革，实现了燃气零售部门的部分自由化；1995年在趸售电力市场引入竞争，2000年在电力零售市场实现了部分自由化。气候变化问题是20世纪90年代全球重要议题，日本政府充分认识到实现全球温室气体减排目标给日本新能源技术出口和节能技术出口带来的商机，积极抢占先机、注重开展能源与环境的国际合作成为日本能源政策的新导向。这一时期，石油在日本一次能源结构中的比重下降至51.8％，下降了6.5个百分点；天然气的比重提高到13.1％，提高了3个百分点；能源强度年均下降2.4％。

 

　　2　日本能源政策调整的最新动态

 

　　进入21世纪，亚洲各国的经济快速发展，能源需求激增，各能源消费大国努力通过各种途径抢夺石油、天然气等能源资源；主要产油国的石油产能不断下降，以石油为代表的国际能源价格飙升，同时在资源国出现了强化资源国家管理、限制外资进入等倾向，国际能源供需形势十分严峻。特别是2003年伊拉克战争以后，世界主要油气产区——中东地区局势很不稳定，突发事件对国际能源供应能力和能源价格造成严重影响，对各国，特别是能源进口大国的能源稳定供应构成极大的威胁。根据新的形势，日本政府开始了新一轮能源政策的调整：能源政策的制定更加着眼于长远；政策重点又重新转移到确保能源稳定供应上；着力完善能源储备，建立能源应急体系；强化全方位能源国际合作，推进国际能源与环境合作。

 

　　(1)更加重视制定中长期能源战略。进入21世纪，日本加大了能源政策的调整力度，并开始着手制定面向更长期的能源战略。2002年，日本出台了基于“确保供应、环境友好、市场导向”3个基本方针的《能源政策基本法》，并于2003年10月制定了配套的《日本能源基本计划》；2004年，日本开始加紧酝酿和制定面向2030年的中长期能源新战略，并发布了《2030年日本能源供需展望》；2006年5月，日本《新国家能源战略》出台，并着手对《日本能源基本计划》进行修改；2007年，日本政府发布了修订后的《日本能源基本计划》，同年发布了《2100年能源技术战略》。

 

　　(2)更加注重应对突发事件的能源预警应急体系建设。进入新世纪，地缘政治对能源开发、贸易和安全的影响日益显著，恐怖活动以及事故、天灾等造成的能源市场波动时有发生，日本政府更加注重能源预警应急体系的建设，进一步加强能源储备：①加强国家对石油储备的管理，2005年日本解散石油公团，将石油储备由民间经营改为国家直接管理，将石油储备上升为国家事业；②在强化石油储备体系建设的基础上，开始建立天然气储备体系；③加强应急体系中不同能源品种、不同行业、不同地区的横向合作。

 

　　(3)更加注重国际能源与环境合作，尤其是与亚洲周边国家开展区域能源与环境合作。在全球化日益推进的今天，日本的产业也广泛扩展到亚洲各国，日本政府已认识到与亚洲周边国家在节能、新能源开发、能源储备等领域开展合作，对保障日本能源安全意义重大。日本在加强与资源国开展能源合作的基础上，开始重视与亚洲周边国家开展国际能源与环境合作。通过建立日本主导的ASEAN+3(中日韩)、亚太经合组织(APEC)、东亚首脑会议(EAS)等亚洲地区多边框架及组织，积极推进与亚洲各国在节能、新能源开发、核能开发、煤炭的清洁利用、温室气体减排以及构建亚洲储备体系等方面的合作。

 

　　3　日本能源政策对我国的启示

 

　　3.1　着眼长远、目标明确的能源政策对保障国家能源安全意义重大

 

　　对于日本这样一个典型的“能源小国、经济大国”，能源没有成为制约国家经济发展的瓶颈，而是有效地支撑国家经济社会的快速发展，应该说国家的能源政策发挥了重要的作用。日本从1969年开始制定中长期能源政策，发布《中长期能源供需展望》，预测未来10年的能源供需状况，提出政策措施，每3-4年修订1次。进入2000年，日本更加注重长期能源战略的研究，将能源供需展望的时间跨度由10年提高到30年，先后推出《日本新国家能源战略》、《2100年能源科技战略》等一系列面向更长时期的能源战略。

 

　　纵观日本能源政策的调整，日本政府制定能源政策及战略的3个鲜明特点值得我们借鉴：

 

　　(1)着眼长远。一方面能源的短期波动与长期发展趋势往往不一致，仅注重短期形势而忽略了长期的发展趋势难免造成决策失误；另一方面，核电的建设、太阳能发电等新能源的大规模发展、推进节能所需要创造的社会环境等都需要付出长期的努力，必须从长计议。

 

　　(2)明确目标。设置明确的目标，并为实现目标创造必要的条件，是政府制定能源政策的真正意义之所在。通过确立具有向心力的目标，引导政府、企业、科研机构乃至民间投资者共同努力，这种做法在日本证明是行之有效的。

 

　　(3)注重国家能源总体而不是单一能源行业政策及战略研究。制定国家能源总体战略，有利于能源与经济、环境部门之间以及能源各行业之间政策的协调一致，避免出现各行业各自为政、能源与经济和社会发展不相协调的问题。

 

　　我国应尽早建立着眼长远、目标明确的国家能源总体战略体系。

 

　　3.2　节能措施需政府主导、长期推动

 

　　20世纪70年代“石油危机”之后，节能一直是日本能源政策的主旋律。日本政府充分认识到节能的重要性，采取切实有效的政策措施，坚持长期推行节能政策，使日本成为世界上能源利用效率最高的国家之一。日本节能工作的成功经验主要包括：

 

　　(1)政府高度重视节能管理。节能很难依靠市场推进，节能工作必须以政府为主导。日本政府通过立法来加强节能管理，1979年制定了《节能法》，并适时进行修订；日本政府设有专门的节能管理机构(节能新能源部)和节能实施机构(日本节能中心等)，加强节能管理；政府将节能宣传教育制度化，设立节能日、节能月等，以提高全民节约意识。

 

　　(2)形成了一套行之有效的管理措施。包括实行强制性能效标准、实施能效标识与产品认证制度、开展能源审计、推行合同能源管理、确定重点用能单位并加强管理等，并取得了明显的成效。

 

　　(3)建立经济激励机制。日本政府通过财政、税收、金融等手段对节能进行支持。在财政方面，对节能设备推广和节能技术开发进行补贴；在税收方面，实施节能投资税收减免优惠政策；在金融方面，为企业节能设备更新和技术开发提供低息贷款。

 

　　在我国，节能是一项长期而艰巨的任务，应借鉴日本的成功经验，结合我国国情制定行之有效的政策措施，以确保取得成效。

 

　　3.3　建立全方位的能源国际合作体系

 

　　一个国家能源的自给自足不是保证国家能源安全的必要条件。实际上，一个国家即使实现了能源自给，也不可能与全球的能源、贸易和金融活动脱离开，没有全球的能源安全，则一国的能源安全也无从谈起。进入21世纪，日本在进一步扩大与资源国的能源资源合作的基础上，更加重视在亚洲地区开展能源安全、能源技术及能源环境的合作，积极构建全方位的国际能源合作体系。

 

　　美伊战争后，随着中东地缘政治出现变化，日本政府在构建中东地缘政治新格局中积极“抢点占位”，努力构筑多重中东能源资源保障体系；在中亚、俄罗斯，则通过经济援助和技术援助努力开辟新的能源资源供应源，争取进口石油多元化。日本政府充分认识到，一国的能源安全必须构建于区域能源安全的基础之上，因此，日本政府在亚洲，尤其东亚地区，利用其经济、技术优势，积极开展日本主导的能源安全、能源技术及能源环境的合作，大力推动亚洲能源安全合作机制的建立。

 

　　对于中国，应充分认识到解决本国能源问题必须立足于全球，一方面在国际地缘政治格局变化中抓住机遇，积极开展海外能源资源的合作；另一方面，重视开展国际能源安全、能源技术及能源环境的合作，掌握国际规则，争取主动权。

 

　　3.4　加强政府与民间的合作，注重发挥民间中介机构的作用#p#分页标题#e#

 

　　在推进节能和新能源开发利用过程中，日本民间节能中介机构和民间新能源中介机构发挥了重要的作用，成为加强政府与企业、企业与企业合作的桥梁和纽带。

 

　　在新能源开发领域，日本民间建立的新能源机构就是政府和民间合作的代表，日本各大支柱产业中的龙头企业都是该机构的赞助会员。新能源机构的主要职责是为新能源开发项目提供基础性的调查研究，为普及新能源的公益活动展开宣传，同时负责向政府就新能源政策问题建言献策。在日本，通过新能源机构的斡旋协调，各大企业包括汽车、数码家电、钢铁、电信、银行、商社等，都纷纷参与新能源合作开发，该机构通过实行开发成果赞助会员优惠享有制度，使新能源技术成果能够在短时间内为各行业所共享，为新能源技术的开发和普及创造了条件。在节能领域，日本从美国引进能源服务公司(ESCO)制度，大力扶持民间能源服务中介机构——能源服务公司，通过能源服务公司为企业提供节能设备设计、融资、改造、运行维护等一整套系统化的服务。能源服务公司为提高日本工业节能发挥了重要作用。

 

　　我国在节能技术及产品的推广应用、新能源开发利用等方面也应注重发挥民间中介机构的作用。

 

　　3.5　注重培育强大的能源公司

 

　　一个国家中真正担负着能源稳定供应重任的是能源企业，一个国家在国际能源贸易中的影响力一定是通过该国的能源公司来实现的。而跨国能源公司则能够在全球范围内从事能源及相关的生产经营活动，分享全球利益。

 

　　在培育大型跨国石油公司方面，日本政府有着深刻的教训。在2005年以前，日本政府主要通过石油公团代表政府指导和监控海外勘探开发。尽管政府在组织上、经济上和技术上采取了多项支持措施，但由于干预太多，成效并不十分理想。到2000年，日本企业获得的份额油仅为全国进口总量的15％，远未达到当初确定的30％的目标，为此，日本在2005年撤销了石油公团。日本政府新制定的《新国家能源战略》和修订后的《日本能源基本计划》均特别强调了培育强势能源企业的重要意义，鼓励本国能源企业向跨国能源企业集团发展，积极培育本国能源企业的国际竞争力。日本政府提出了4类重点培育的跨国能源公司：具有国际竞争力的跨国石油公司、强大的跨国核电公司、面向亚洲地区的跨国能源技术公司、跨行业的大型跨国能源公司。政府层面主要为能源企业走出去营造良好的发展环境，包括提供法律保障、投资支持、财税信贷优惠、技术与信息服务、海外投资保险、双边与多边条约保护、知识产权保护以及国内公司间海外运作协调等。

 

　　中国作为后发工业化国家，在分享国际能源资源方面不具备显著优势。因此，在积极培育跨国石油公司的同时，应更加注重培育跨行业的综合性跨国能源公司，鼓励强强联合，提高本国跨国企业的国际竞争力。

 

    作者简介：李琼慧(1969——)，女，湖南新化人，工学硕士，注册咨询工程师，高级工程师，主要从事电力供需分析预测、电力行业规划以及能源战略等领域的研究工作。

 

责任编辑：水清