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　　知识经济的兴起和全球化浪潮的高涨，使教育，特别是高等教育，愈益成为国家综合实力和国际竞争力的重要标志。在日本的高等教育体系中，国立大学在培养高精尖型人才和提高教育质量方面发挥着龙头作用，并在推进科技进步、增强国力以及提高国际竞争力方面起着决定性作用。日本的国立大学拥有较大的学术自主权，而2004年4月开始的法人化改革的主旨，则是通过政府下放经营权，进一步增强国立大学的自主性和自律性，促使其向个性化、多样化和开放性方向发展，以提高大学效益、质量和国际竞争力。通过法人化改革，政府、社会和国立大学法人之间适当分权，校长（法人代表）和教授群体之间相互制衡，形成了一种全新的经营体制。

一、明确国立大学法人的经营职责
　　

　　根据《国立大学法人法》，从2004年4月1日开始，日本所有国立大学脱却国家行政机构的属性，成为独立的法人实体。拥有法人资格后，政府的限制大幅度减少，国立大学在内部组织机构调整、人事以及经费的筹措和使用等方面拥有了更多的自主权。同时，政府将以每年递减1％的额度，逐步减少对国立大学的投资预算，国立大学法人需通过自主经营弥补亏空。实际上，法人化之前国立大学运营经费中的大约60％来自政府的财政拨款，其余部分则来自大学附属医院的收入、产学合作收入和学费收入等。不过，这些收入需先作为“国有资产使用费”上缴国库，国立大学不得擅自截留使用。此外，之前日本国立大学的财务管理根据《国立学校特别会计法》进行，对各项经费的用途均有严格的规定，审批程序繁琐而费时耗力，大学方面难有变通。法人化后，政府放宽了对国立大学在开展产学合作、调整学费、接受社会捐赠等方面的限制，且财务管理依照企业会计原则进行，资金的筹措和使用较之前大为灵活。

　　日本的国立大学法人化改革，是作为第二届桥本龙太郎内阁所推行的行政改革的一环展开的。桥本内阁行政改革的核心，是改组“中央省厅”，即中央政府机构。而中央政府机构改革的主要内容，是精简行政机构和消减公务员数量，具体措施包括：削减人员编制；使一部分政府机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人等。[1]日本推行中央政府机构改革的动因之一，是为了缓减20世纪90年代以来经济低迷所引起的财政困难。因此，国立大学法人化改革后教员身份向非公务员过渡，自然就达成了削减教育公务员编制的目的。特别是，让国立大学法人通过拓宽产学合作渠道、上调学费和收取社会捐赠等方式筹措部分办学资金，正成为政府应对不断增长的高等教育投资需求的一项行之有效的措施。

　　法人化改革的实质，是政府下放经营自主权给国立大学法人。当然，没有不受限制的权力，国立大学法人需自律并担负起相应的经营责任。政府在放权的同时建立了相应的问责机制，通过第三方评价结合资源调配手段进行宏观调控，以保证改革有效展开。其实，早在2000年国立大学就开始接受第三方评价机构“大学评价学位授予机构”的评估。从2004年4月1日开始，实行第三方评价成为国立大学法定的义务和责任。国立大学法人须根据文部科学大臣给出的为期六年的中期目标（实际由大学提出），制定出相应的中期计划（实现中期目标的具体方案）。文部科学省下设的国立大学法人评价委员会以及大学评价学位授予机构（2004年4月1日起成为独立行政法人）等评审机构，制定并依据相关准则，针对国立大学法人中期目标和中期计划的完成情况进行评估。

　　国立大学法人化后的评价，主要分为年度评价和中期评价。年度评价是指国立大学按年度接受的评估，由国立大学法人评价委员会组织进行。年度评价每年一次，主要针对国立大学法人当年度的“业务运营、财务内容等状况”展开。首先分别考察“业务的改善及效率化”、“财务的改善”、“自我核查，评价及信息提供”、“设施设备的整备及有效使用、安全管理”等，在此基础上做出整体分析和评估，然后比照中期目标和年度计划，给予“进展状况值得嘉许”、“进展顺利”、“进展大体顺利”、“进展稍有迟缓”、“存在需做重大调整之处”等五个级次的评定。在过去四年（平成16、17、18、19年度）的年度评价中，绝大多数的国立大学在各项评估中都得到“进展顺利”的评估，目前尚未出现第五种情况。[2]中期评价是指改革进行6年（即2010年4月）后国立大学法人评价委员会、大学评价学位授予机构等相关的评审机构对各国立大学中期目标的完成情况进行的评价，是对“教育研究质量的提高状况”和“业务运营、财务内容等状况”方面的综合评估。关于“教育研究质量的提高状况”的评价，以中期评价为主。需要指出的是，对于国立大学教育研究方面的评价，首先，必须充分考虑教育研究的特性；其次，国立大学法人评价委员会须委托第三方评价机构大学评价学位授予机构进行，并尊重大学评价学位授予机构的评价结果。各国立大学中期目标的完成情况以及第三方评价机构的评估结果需向社会公开，并将与日后政府对国立大学的资源配置直接挂钩，与各国立大学未来的命运息息相关。
 

二、引入“企业化”经营模式

 
　　随着经营自主权的下放，政府开始缩减资金并增加竞争性分配的额度，同时向基于业绩评估的差额配置方式倾斜，国立大学面临着前所未有的压力。因此，国立大学除了要广开渠道筹措资金，还需积极筹谋经营方略。

 
（一）决策机制和机构设置发生变化

　　1.确立了“从全校的立场出发，使资源得到最大限度利用”的经营方针。[3]国立大学法人的经营重心倾向于大学整体效益的最大化，显然不同于法人化之前基于“为达成大学教育研究的目标，学部及其他组织机构须同心协力运营，综合发挥其机能”的运营基准，[4]侧重于追求基本构成单位（学部）的学术效益。

 
　　2.援引“民间”经营方式，设立类似于企业董事会的役员会，实行高层监管。役员会由校长（法人代表）和若干名理事组成，校长在决定有关中期计划、预算以及重要组织机构的设置、废止等重大事项时，必须经过役员会决议。

　　3.设立经营协议会，专门负责审议有关经营方面的所有重要事项。需要指出的是，文部科学省也很重视对大学法人经营方面的引导工作。比如，2007年，文部科学省委托日本私立学校振兴共济事业团收集并公布了全国所有大学在经营方面的成功事例，供“国立、公立、私立大学相互参考”，以使它们能“机动应对今后的大学改革课题”。[5]

　　可见，想方设法提升经营效率，成为包括国立大学在内的所有大学当前最重要的任务之一。

 
（二）社会力量被吸纳到国立大学法人的经营中

 
　　国立大学法人化后，除上文提到的役员会、经营协议会外，还设立了教育研究评议会审议有关教育研究方面的重要事项，设立校长选考会议负责校长的选拔事宜。根据《国立大学法人法》，在国立大学法人的役员、经营协议会委员和校长选考会议委员中，均须包括一定比例的校外人士。以国立大学法人东京大学为例，12名理事、副理事中有4人来自校外；经营协议会由校内委员和校外委员各13人组成；校长选考会议委员的一半，即8人来自教育研究评议会，另8人从经营协议会的校外委员中选出。[6]此外，随着国立大学教员的身份由公务员向非公务员过渡，使外国人任职国立大学的管理岗位成为可能，有些国立大学开始考虑从校外人员，甚至从外国人中选拔校长。不仅如此，法人化后国立大学的财务状况、教育研究信息以及第三方评价结果等都须向社会公开。如果说法人资格的获得改变了国立大学与政府之间的关系，那么，引入社会力量参与则使国立大学和社会之间的关系发生了重大变化。实际上，改变国立大学的设置形态和引入社会力量参与大学事务的设想在日本由来已久。在20世纪40年代末50年代初，文部省曾两次尝试通过立法使社会人士参与到国立大学的管理中，但遭到大学界及社会各界的普遍反对。从20世纪六七十年代开始，一些教育咨询机构也开始提出类似的改革建议。如1971年6月，中央教育审议会建议，“改变现行的设置形态”，使国立、公立大学成为自主运营的法人实体；“从根本上改革大学的管理机构”，在大学设立“有校外有识之士参加的新管理机构”，接受设置者的委任负责大学的管理运营。[7]1987年4月，临时教育审议会再次建议在大学设置有校外人士参加的咨询机构及改变国立、公立大学设置形态。[8]到2000年，根据新修订的《国立学校设置法》，国立大学设“运营咨询会议”作为校长的咨询机构，其成员均是来自校外的非专职人员。国立大学法人改革最终使社会力量参与大学事务制度化、常态化。

 
三、确立大学法人代表负责制

 
　　在国立大学传统的教授会自治体制下，教授会的权力较大而校长的权力相对较小。尽管法人化改革并未涉及教授会组织的变动，但校长的角色以及国立大学的权力机构都发生了较大变化。首先，校长成为国立大学的法人代表，同时肩负着大学运营和大学法人经营的双重职责，兼具管理者和经理人的双重角色。如《东京大学基本组织规则》（2004年4月）规定：“校长，在代表大学法人总理其业务的同时，根据《学校教育法》的相关规定，作为大学法人设置的东京大学之长操持校务，统辖所属职员。”[9]其次，随着国立大学自主权的扩大，校长（法人代表）的权限也大大增加。其一，增强了校长的辅助力量，设理事职协助校长（法人代表）掌理大学法人事务，设副校长职（由校内常务理事兼任）协助校长处理大学事务。其二，役员会、经营协议会、教育研究评议会等机构均由校长负责。校长有权决定年度计划、中期计划、预算、重要机构的设置与废止等重要事项。其三，校长握有全校教职员工的人事任免权。总之，校长（法人代表）集重权于一身，形成了一种校长治校（法人代表负责）的体制。

 
　　实际上，国立大学法人化后的校长（法人代表）的集权，是其双重职责和双重角色的必然要求和结果。法人化后国立大学的自主权更大了，相应地校长（法人代表）的权限就比法人化之前增加了。同时，国立大学须自行担负运营和经营责任，便要求作为直接责任人的校长（法人代表）具有相应的权限。换言之，校长治校（法人代表负责制）是新形势下国立大学应对现实的生存、发展问题的需要所使然。当然，国立大学校长（法人代表）的权限是受牵制的。除受相关法律的约束外，各国立大学也制定了具体的细则和要求。如《东京大学基本组织规则》强调，校长“在决定大学法人的经营或有关东京大学教育研究的重要事项时，依据《国立大学法人法》，需分别经经营协议会或教育研究评议会的审议”。同时规定：校长对教授、副教授和讲师等教员行使任命权，“要在教授会审议的基础上进行”。[10]此外，国立大学法人化后仍遵循学术组织特性，并奉行学术自由原则。如《国立大学法人法》明确规定：“国家在运用本法时，必须顾及国立大学及大学共同利用机构的教育研究特性”。[11]再如，东京大学特别强调：“大学法人及其所设置的东京大学，其组织构成及相关机构权限的行使，不得侵犯大学教员的学术自由。”[12]

 
　　还需指出的是，尽管法人化后教授会的地位与法人化之前不可同日而语，但教授会仍保留了较大的权力。首先，校长行使人事任命权要在教授会审议的基础上进行，意味着教授会保留了大学教员的人事决策权，实际上就保证了大学教员职位的相对稳定，也为他们追求和维护学术自由提供了前提和保障。其次，关于课程设置、学生的培养与管理、学位授予等教学科研方面的重要事项，均由教授会审议。再次，教授群体仍参与校长的选拔，只不过参与的程度和方式较之于法人化之前多样化了。总之，国立大学法人化后的校长（法人代表）集权，是相对于法人化之前的教授会自治而言，其实校长治校（法人代表负责）和教授治学是相结合的。这种基于大学自治、学术自由原则基础上的校长治校（法人代表负责）和教授治学相结合的体制，可以说在一定程度上兼顾了国立大学法人强调经营效率与国立大学运营需遵循大学学术组织特性的要求。

 
四、小结

　　日本的国立大学法人化改革，是在世界高等教育市场化背景下展开的。所谓高等教育“市场化”，即将市场机制引入高等教育领域，主要体现为高等教育走向分权化、引入竞争原则和经营理念等。日本国立大学法人化改革的核心，是引入竞争机制和“企业化”经营模式，并通过政府、社会和国立大学法人之间，以及校长（法人代表）和教授群体之间的分权与制衡，，促进国立大学活力、效益、质量和竞争力的提高。实际上，日本在高等教育的学科建设等领域也已引入竞争机制，国立、公立和私立大学之间，以及各学科领域之间都展开了激烈的角逐。如2002年开始实施的“21世纪COE计划”就备受瞩目。

　　“21世纪COE计划”（COE意即卓越基地，是Center of Excellence的缩写），是基于竞争原则和第三方评价，从具有博士培养水平的国立、公立和私立大学中选拔一批具有研究潜力和发展前景的学科领域，进行重点资助的项目。其目标是“通过重点资助建设世界性教育研究基地，推进具有国际竞争力的世界最高水准大学的建设”。[13]2002～2004年间，先后共有91所大学的273个教育研究基地入选，入选基地将连续五年得到相应的资助。“21世纪COE计划”基地的选择，有严格的申请、审批和管理程序。为了使资助金得到有效配置和利用，入选基地在接受资助两年后需接受21世纪COE计划委员会组织的中期评价（由日本学术振兴会、大学评价学位授予机构、私立学校振兴共济事业团、大学基准协会四家机构共同实施），中期评价结果将影响到后期的资助额。五年资助期结束后，由“21世纪COE计划”委员会组织进行事后评估。2007年11月，文部科学省公布了对2002年入选的113个基地的事后评估结果，其中31个基地“完全实现预定目标，取得超过预期的结果”，68个基地“基本实现预定目标，取得预期成果”，14个基地“一定程度上实现了预定目标”，“未能实现预定目标”的基地数为0，达标率为100％。[14]

 
　　2007年，日本又推出了“世界COE计划”。该计划继承了“21世纪COE计划”的基本方针，从“21世纪COE计划”项目的273个基地中，通过新一轮的竞争和第三方评价，精选出150个基地给予为期五年的重点资助。“世界COE计划”对2007年首批入选的63个基地的平均资助额，是“21世纪COE计划”对2002年首批入选基地资助额的两倍。对其中业绩特别突出的11个基地，重点资助力度更大。[15]

　　综上所述，无论是国立大学法人化改革，抑或是“21世纪COE计划”、“世界COE计划”等项目，都是在高等教育市场化背景下，政府通过第三方评价和对资源的竞争性调配，推进具有世界领先水平的学科领域和具有国际竞争力的高水准大学建设的重大举措。当今世界，高等教育已成为推动国家、社会和经济发展的重要动力源，高等教育也是国家综合实力和国际竞争力的重要标志，创建世界一流大学也成为各国高等教育改革与发展的共同目标。当前，我国提出要从发展中大国成为发展中强国，从人口大国成为人力资源强国。为此，需切实落实人才强国战略，认真推进高等教育强国建设。无论是世界一流大学的创建，还是高等教育强国的建设，都需广开思路，积极汲取其他国家的先进经验。日本的高等教育体系，在属于“国家机构”模式这点上与我国类同，日本的国立大学法人化改革，对我国以提高质量为核心的高等教育强国建设和世界一流大学建设不乏借鉴意义。

责任编辑：米阳