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    自上世纪90年代初期“泡沫经济”破灭以来，日本经济一直深陷于泥淖而不能自拔。为解脱困境，日本政府曾多次出台大规模经济对策，公共投资则在其中扮演了主要角色。尽管近年来日本政府已经采取了削减公共投资的方针，但从投资规模来看，日本仍然是一个公共投资的大国。
　　

一、日本公共投资的实施情况

　　上世纪90年代以来，为恢复景气，日本政府共实施了11次经济对策。
　　

    在历次经济对策中，有关公共投资方面的支出就占到41％左右。从财政支出的结构来看，2002年预算中，用于公共基础设施投资方面的支出比重达到17.7％。在地方财政支出结构中，公共投资的比重更高，达34.6％。二者合计，用于公共投资方面的支出将达到33万亿日元，占到全部财政支出的27.8％左右（资料来源：日本财务省网站）。与其他发达国家相比，日本公共投资在固定资本形成中的作用也是最大的。每100元固定资产中，政府投资比重分别为：日本19.4％；美国10.7％；英国6.2％；德国8.5％；法国15.3％（根据日本财务省提供的测算数据计算得出）。

　　对于经济对策和公共投资在促进日本经济增长方面的效用，目前尚没有看到具体测算和分析材料。从表2所显示的GDP构成来看，至少在经济下滑过程中，公共投资还是在一定程度上发挥了阻挡效用的。这种效用集中表现在1992和1998年。泡沫经济破灭以后，日本经济陷入萧条，民间消费和民间投资均出现大幅下滑，GDP实际增长率由1990年的5.3％跌至1991年的3.1％和1992年的0.9％。从1992～1995年，日本政府实施了以公共投资为核心、总额超过60万亿日元的综合经济对策。由表2可见，1992、1993、1994三年中，GDP对民间投资依存度是负值，这意味着民间投资在拉动GDP下行。而同期GDP对政府投资的依存度却大幅增加，1992、1993年政府投资对当年GDP的贡献甚至超过了民间消费和民间投资贡献的总和。可以认为，公共投资对日本经济在1994～1996年间出现恢复势头是有很大作用的。

　　1997年4月以后，受消费税率提高、亚洲金融危机等因素的影响，日本经济增长再度掉头向下。对此，日本政府自1998年起再次实施了大力度的综合经济对策。1999年第1季度开始，日本经济状况开始改善，民间消费和民间投资增长率由负转正，设备投资也出现好转，GDP较上年同期大幅增长，出现了景气恢复的良好势头。但是，受产业结构升级滞后、原油价格上涨、政策失误、美国经济走低等因素的影响，特别是由于泡沫经济时期积存了大量不良债权，导致银行、保险公司等金融机构经营状况恶化，银行惜贷现象严重，日本经济在出现短暂恢复后再次掉头向，2001年中期以后再度进入衰退，当年GDP增长率降为－1％。因此总的来看，此次经济对策的效用并不明显。

二、公共投资带来的问题

　　从日本的实践来看，公共投资的问题主要有三：

　　(一) 加大财政赤字，进而直接导致国家和地方政府债务增加

　　
    1999年日本财政赤字GDP的比重高达7.6％，比其他国家的平均水平高出7个百分点。近3年来，尽管日本政府已经削减了财政支出，但财政形势恶化的局面并未得到根本改观。
　　财政赤字上升的直接后果是政府的债务负担逐年增加。2002年，预计日本的国债余额将达到414万亿日元，占GDP的比重140％以上，在财政支出中，国债费用的支出就占到20.5％。与此同时，地方财政的状况也出现恶化，1998年，东京都，神奈川县、爱知县和大阪府4个地方自治体出现财政赤字，地方债务迅速上升。日本公众普遍认为，用于公共工程的大额支出是造成地方财政恶化的主要原因。

　　(二) 公共投资效率低下，造成资源浪费

　　与民间投资相比，公共投资的效率明显低下。一般认为，公共工程的成本平均比民间投资的工程要高30％以上。以道路为例，1998年道路投资额约为15万亿日元，其中仅有40％形成固定资本，浪费掉的资金达到4～5万亿日元（《日本经济新闻》2000年9月17日）。更为严重的是，盲目建设造成大量无用和“胡子”工程。有的道路建成之后仅有很少的车辆通行，有的工程开工之后迟迟不能竣工。特别是1996年众议院选举实行小选区制度以后，政治家出于选举的需要，开始格外重视中小型企业主的选票。在这一背景下，工程项目建设的分包迅速增加，享受公共投资优厚待遇的中小企业队伍不断扩大，形成“项目分包——中小企业新增——项目进一步层层分包”的恶行循环。这种多层分包侵蚀了工程建设的规模效益，加大了建设成本，形成巨大浪费。

　　(三)促使行政队伍膨胀，产生“第三部门”的问题

　　日本公共工程的管理方式有中央政府直辖、中央政府补助和地方自治体单独投资三种类型，目前这三种类型都存在问题。在直辖项目中，约有40％是由中央政府职员（公务员）直接管理的。随着公共投资规模的增大，官僚机构不断膨胀，与日本“建设高效率小政府”的改革目标背道而驰；其余的60％和地方自主实施的项目，则大多采用官办民助的形式，由此构成了位于政府、民间之外的“第三部门”。“第三部门”领域中的企业是一种特殊的经营型企业，由政府和民营企业共同出资设立。其名称各异，大多以“某公共事业公团”注册。自上世纪80年代后期起，这类机构的数量急剧增加，至1999年总量已达8400多家。设计这种官民合资企业的初衷本是要将政府的公益性与民间的效率性相结合，实现功能互补，提高公共工程的管理效率。但实践结果表明，这种良好的设计愿望并没有实现。由于这一体制未能明晰各出资方的作用、责任和风险分担，加上缺少监督，最终不仅不能实现功能互补，反而放大了官、民双方原有的问题，造成严重的经营不善。据调查，70％以上的“第三部门”企业出现经营性亏损，真正经营良好的不过23％左右（《日经新闻》2000年9月20日）。

　　由于公共投资存在着上述问题，近年来日本在野党和民众对之进行了猛烈抨击。一些政客在竞选中，甚至将“停止公共投资”作为竞选口号。小泉政府上台以后，便着手大力削减公共投资。2000年，中央政府将有关公共投资的预算削减了6.2％，取消了部分计划中的工程项目。地方自治体也紧跟着削减了6.9％。2002年的中央财政预算中，计划削减公共投资10.7％。但是，由于目前民间需求和民间投资的增长仍未出现明显好转，公共投资的大幅削减势必会对日本经济恢复产生不良影响。此外，削减公共投资还对建筑业等相关行业产生了直接影响，恶化了就业形势。2000年削减公共投资之后，次年GDP增幅便掉到－0.5％。2001年，中央财政的初期预算曾计划削减0.4％的公共投资，结果反而增加了3.3％，之所以不减反增，恐怕还是别有苦衷。目前日本的公共投资仍处于进退两难的状况，2002年的削减计划能否真正得到落实尚难有定论。
　　

三、有关启示

　　(一)公共投资拉动经济增长需要一定的基础条件

　　在战后经济恢复时期和经济高速增长期，日本政府的公共投资都曾发挥过重要的作用。根据日本有关机构的研究，在1954～1965年间,政府公共支出的乘数最高曾达到5.01。从前文的分析可以看出，尽管近年来由于种种因素导致公共投资的乘数效果不断降低，但对日本的经济增长还是有着一定支撑作用的。

　　公共投资之所以在日本大行其道，与日本所处的特殊环境是分不开的。战后日本在一片废墟上进行重建，基础设施破坏殆尽，人民极度穷困，财阀被占领军解体。在这种情况下，民间的投资能力严重不足，动员整个国家的力量进行大规模投资就成为一条可行的选择。从日本的自然环境来看，由于地少人多，国民平均受教育水平较高，其潜在生产能力长期高于现实增长率，通过公共投资改善基础设施和企业的经营环境，弥补生产环节的缺陷，也就很容易对经济增长产生积极作用。而在其他发达国家，由于历史条件和客观环境不同，公共投资大多被用于改进人民生活福利，很少被当作刺激经济增长的政策工具。因此，对不同时期的国家和地区来说，公共投资对于刺激经济是否有效不可一概而论。中国作为发展中国家和人口大国，在各项基础设施很不完备、潜在经济增长率高于现实增长率的情况下，在一定时期内保持一定规模的公共投资是必要的。

　　(二)公共投资不是促进经济增长的万能利器，不能解决体制和结构性问题

　　随着近年来国内外环境的变化，在日本高速成长时期形成并被固化的“日本增长模式”日益陈旧和僵化，日本经济内部的结构性问题日益突出。这些问题集中表现在不良债权包袱沉重、企业和金融机构经营机制不健全、产业结构调整滞后、与时代和环境不相适应的制度和规制抑制民间活力等等。为此，小泉政府在上台伊始，就提出了“没有改革就没有成长”的口号，并制定了结构改革的计划和程序。但是，由于改革不仅涉及经济体制，更受到政治体制的牵制，至今也未能有大的进展。在这种情况下，公共投资势必难以奏效。

　　日本的实践表明，当经济体制和结构问题成为经济发展的主要障碍时，公共投资对促进经济增长的作用将变得极为有限。如果不抓住实质问题加以解决，仅仅大规模扩张公共投资，不仅不能对经济增长产生积极的作用，反而会恶化财政状况，对经济增长产生负面作用。

　　(三)公共投资的管理形式需要创新，管理方式需要改进

　　与国有企业一样，公共投资很容易因所有者缺位而产生一系列弊端。特别是由于存在着巨大的利益关系，公共投资活动往往会造成项目建设的黑箱化，产生严重的腐败。针对这一问题，日本从上世纪80年代起就开始了改革尝试，如官民共同投资组建项目管理机构（已被实践证明并不成功）、从英国引进PFI（Private finance initiative）方式以更多地发挥民间作用等等。除此之外，中央政府还从改进开发计划的决策过程、调整中央政府和地方政府的职能、加强对已建设工程项目的后评估、完善招投标制度、加强信息披露等方面入手，努力提高项目实施的透明度和公共投资的效率。对于中国来说，这些在实践中得出的经验教训都是可资借鉴的。

责任编辑：米阳