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    日本的就业政策是一项有效的制度安排，它对于战后日本在消除失业、实现社会稳定和支撑经济高速增长等方面曾起过不可或缺的重要作用。随着日本经济内外条件的变化以及经济长期萧条的出现，日本的就业政策也面临着挑战，而且正处于逐步调整之中。

　　日本就业政策这一概念有广义和狭义之分。广义上的即由日本政府各职能官厅制定和颁行的与就业有关的所有政策。这可能将涉及财政政策、金融政策、产业政策、中小企业对策和教育政策等。狭义上的即由作为日本政府主管官厅的劳动省所制定和颁行的一系列就业对策。由于篇幅所限，本文基本是在狭义上对日本政府就业政策进行分析，同时，根据讨论的需要对有关法规、财政和社会保障的内容等也有所涉及。

 
一、第二次世界大战后日本就业制度的变迁

　　1．1946--1956年前后是日本经济的恢复时期。在战争中，日本的国民财富损失了近30％(与战前的1935年相比)。由于经济严重萎缩，1946年的失业人口多达1300万。如何迅速消灭失业，使经济走上再生产的正常轨道，是摆在日本政府面前的迫切任务。1946年的大藏大臣石桥湛山根据凯恩斯的理论，首次强调了充分就业的思想。在此期间，以旨在实现社会民主化的劳动立法为开端，日本政府先后颁行了《职业安定法》、《失业保险法》和《紧急失业对策法》等。这些法规对于保障劳动者的合法权利，迅速消解大量公开失业人口起到了重要的作用。
 

　　2．1956--1973年前后是日本经济的高速增长时期。随着第二次世界大战后改革的完成，到20世纪50年代中期，日本经济已得到全面恢复。进入20世纪60年代以后，在日本经济高速增长的条件下，日本非但消解了大量的失业人口，而且开始变得劳动力不足。在此期间日本政府颁行了《职业训练法》、《最低工资法》、《煤矿离者临时措施》、《就业对策法》等。这些法规反映出日本政府就业政策的重心，开始由消解公开失业向消解隐性失业转换。

 
　　3．1973--1983年前后是日本经济危机和停滞的时期。在失业人口骤增的形势下，日本政府颁行或修订了《就业保险法》、《职业训练法》、《特定萧条行业离职者临时措施法》等法规。该时期日本政府一方面通过立法等途径，促使过剩劳动力由萧条部门转移出来，另一方面对企业解雇职工的做法进行限制。与此同时将就业调整补助金制度化，对维持就业的企业予以资助。由于有终身雇佣制的微观基础，在发达国家中，日本的失业率是最低的。

 
　　4．1983--1991年是日本经济的调整时期。日本一系列“减量经营”的措施收效明显，在发达国家中最早摆脱了危机的阴影。该时期出现的“平成景气”使日本经济臻于成熟化。在此期间，日本政府颁行的就业法规主要有两部分内容，一是就业结构调整方面的，如《地域就业开发促进法》、《职业能力开发促进法》等，旨在新的地区和新的产业结构的层面上创造更多的就业机会，二是在就业上禁止轻视弱势群体等方面的法规。进入20世纪80年代后，日本政府致力于为各类劳动者营造以多种形式就业的环境。该时期颁行的法规有《男女就业机会均等法》、《高龄者就业安定改正法》和《育儿休假法》等。

 
　　20世纪90年代以来，日本经济一直处于低迷状态，2000年第一季度失业率竟高达4．8％。①日本政府的就业制度和传统的终身雇佣制在宏微观两个层面受到挑战。从该时期所颁行的法规中，明显看出日本政府要进一步激活企业外部劳动力市场，从而进一步扩大就业渠道的政策指向。例如过去零短工一直是被列为政策消解对象的“非正式从业者”，而1993年《零短工劳动法》颁行，使该就业方式得到承认。与此同时，还颁行了《劳动者派遣法》，为通过职业介绍的失业者提供了更多择业机会。

 
　　上述分析表明，二战后日本政府是推进“充分就业”的主体，而且制定和颁行法规，是实现充分就业目标的主要形式。日本政府的就业政策是一个不断更新的动态系统，在经济发展的每一时期；日本政府都颁行了不同的法规。就“充分就业”这一目标而言，在不同时期所涵盖的内容也有所不同。就业政策实施之初，是要消解公开失业，在数量上确保就业的充分性。而后又转向消解隐性失业，开始在质量上确保就业的充分性。从日本政府就业政策具体内容转换的轨迹来看，最初是对失业者采取事后的生活保障对策；后来是对失业采取事先的预防措施，即对企业维持职工就业予以资助；最后是着手构筑富有活力的劳动力市场。应指出的是日本政府对企业外部劳动力市场建设的重要性认识不足，直到20世纪90年代才采取了某些相应措施。总之，日本政府就业政策的主导思想和具体措施是随着客观经济形势而不断更新和变化的。

 
二、日本就业政策的内容体系和特征

　　日本政府的就业政策是在市场经济条件下，对劳动力的供求关系进行调节使之达到市场均衡的政府行为，是对劳动力市场的一种补充。日本是人口众多、劳动力相对丰富的国家。在劳动力需求远远小于劳动力供给的约束条件下，日本政府在大多情况下采取的是需求管理。日本就业政策的基本内容即：抑制失业、维护就业的安定；对失业者的生活提供保障，并帮助其再就业；为失业者提供就业指导、职业培训和职业介绍等。

　　1．抑制失业、保障失业者生活和尽快促成其再就业。在这方面的法规依据是《就业保险法》。它是日本政府就业政策中最主要的制度。1974年颁行的《就业保险法》是在原《失业保险法》的基础上修改扩充而成的。这次修改和扩充是日本就业政策上的一大转折，它标志着就业政策的重心开始由消极性的失业保险向积极性的抑制失业和促进再就业的对策的转换。②该法规的主旨即在对失业者的生活予以补助的同时，还要改善就业结构，提高就业者职业技能，抑制失业。该法规定：凡雇主不论其企业规模和行业都必须加入就业保险。险种分为正式工的普通就业保险、短工和季节工的临时就业保险等。失业保险基金由政府、雇主和劳动者三方共同出资形成。政府承担其1／4，雇主按被保险人平均工资的0．9％交纳，劳动者按平均工资的0．55％交纳。③日本政府对企业解雇职工严加限制，有关法规定，企业辞退职工时须经过一定程序，随意使用解雇权在法律上将被判无效。

 
　　为使就业者在机会面前人人平等，针对人口老龄化的特点，1994年日本政府对《高龄者就业安定法》进行了修改，将就业者60岁退休定为雇主的法定义务；1990年劳动省颁布题为“企业主应努力采取的措施”的文告，力图改变女子大学生就业难的问题。

    2．由国家出面直接对失业者进行安置。在经济发展过程中，日本的经济结构中不断演化出新生的“朝阳产业”和衰退的“夕阳产业”。在区域经济结构中也不断形成人口的过密和过疏地区。为顺利地完成产业结构升级，实现就业人口在部门之间和地区之间的平稳转移。日本政府于1977年颁行了《特定不景气行业离职者临时措施法》和《特定不景气地区离职者临时措施法》。这些法规的基本内容：一是在减少失业、维持就业方面，除提供就业保险中的就业调整补助金外，还设立了针对这些行业的就业安定补助金、职业转换补助金和职业训练补助金等。二是在促进离职人员尽快就业方面，对其发放为期3年的求职证，在此期间对于此类人员采取特别优待措施，对录用此类人员的企业提供就业开发补助金。1987年通过的《地区就业开发促进法》，对于将人口从类似于东京这样人口密集的大城市转移出来，并将拓宽就业渠道和实现对落后地区的开发结合起来，起到了重要的作用。

 
　　3．对失业者提供就业指导和职业介绍。关于就业指导和职业介绍，由《职业安定法》所指定的分布在全国各地的公共职业安定所实施，这是日本政府对劳动力市场进行调节的最基本措施。就业指导包括组织求职者进行职业适应性测试、举办讲座、参观实习等，以促使求职者就业。职业介绍包括向求人、求职双方提供信息，如举办招聘会等。近年来，在失业率不断上升的情况下，日本政府加大了就业指导和职业介绍的力度，允许并积极扩大民间职业介绍所在某些业务领域的活动。

 
　　4．对劳动者进行职业培训。在这方面的法规依据是《能力开发促进法》。该法的主旨是促进和强化劳动者的职业培训和知识更新，以适应就业岗位变化的需要。其主要内容为：一是政府通过就业促进事业团设置公共培训机构，同时对于各都道府县及企业设置的培训机构提供补助。二是倡导以职业能力开发为主要内容的终身学习体制。即将培训学习纳入到职工的职业生活的全过程。培训的对象不仅包括失业者也包括就业者。因此职业培训具有对劳动力的供给结构进行调节的性质。

 
　　上述分析表明，日本政府的就业政策不仅综合性强、覆盖面广，而且有稳定的资金来源作为支持。在这一过程中，雇主承担就业保险费主要部分的这一制度安排起了重要的作用。可以说，通过企业雇主来抑制失业，是日本政府就业政策的主要特征。政府和企业之间有关就业人事权的均衡是这样实现的，即政府对企业解雇就业者的行为严加限制，另一方面承认企业具有调换岗位、加班时间、甚至可以修改就业规则等有关人事管理的广泛权力。如上所述，有关政策法规曾明确规定对就业培训和就业指导等事业要予以支持，但日本政府在这方面的直接支出却很少，而且有关工作也主要是通过各企业来进行的。事实表明，这对于建立企业外部劳动力市场是不利的。

 
三、日本就业支出与欧美国家的比较

　　第一，公共事业费支出占GDP的比率明显高于其他国家。据统计，1956-1963年，美、英、日三国的公共事业费支出占各自GDP的平均比率，分别为1．7％、1．0和5．4％。另据统计，在1976年、1986年和1996年，三国该费用支出所占比率，美国为2．0％、1．7％、1．6％；英国为4．3％、2．1％、1．6％；日本为53％、4．7％、6．2％。④统计显示，日本的公共事业费支出一直高于美、英两国。20世纪70年代中期，英国公共事业费支出所占比率也很大，但由于后来进行了大幅度的削减，所以进入20世纪80年代之后，这一比率大为降低。日本的这一比率较高，与日本是后发型国家，其社会资本一直比较落后有关。另外从公共事业费支出与日本景气变动有很大相关性这一点来看，该支出是日本政府在景气低迷时期扩大需求的主要手段。日本的充分就业对策，对公共事业费支出有较大的依存度，而在GDP中以较大比率用于该支出，对于在相对短的时期内消解大量失业人口是有利的。

 
　　第二，日本就业政策费支出占GDP的比率一直很低。一般说来，就业政策费包括公共职业介绍、教育训练、青年人就业促成、就业补贴、身体障碍者补助、失业补贴和提前退休补助等七个方面的费用支出。其中前五个方面被视为积极性支出，后两个方面被视为消极性的支出。统计显示：在1990－1991年、1998-1999年，就业政策费支出占GDP的比率，美国为0．7％、0．43％；英国为1.54％、1．19％；德国为2.15％、3．43％，而日本仅为0.35％、0．60％。在失业率上升的1998年，日本公共事业费支出占GDP的比率为6．2％，而就业政策费的支出仅为0．6％。⑤

 
　　第三，就业政策费中的积极性的支出在GDP中的比率较低。据统计，在1990-1991年、1998-1999年这两个时点上，就业政策费用中属于积极性支出占GDP的比率的情况是：美国为0．23％、0．18％；英国为0．60％、0．37％、德国为1．04％、1．37％；而日本仅为0．13％、0．08％。前已述及，就业政策费的支出有积极和消极之分。所谓积极或消极的性质，主要依据就业对策本身是事前的还是事后的而定。如失业补贴是失业发生的事后反应，是应付经济衰退所不得不支出的部分，因此属于消极性的支出。如公共职业介绍和青年人就业促成等方面的支出即属于积极性的支出。不同的支出结构，是各国在就业政策指向、对失业性质判断和消解失业能力等问题上互有差异的反映。

 
　　一般说来，如失业补贴这种消极性的就业费支出，在短期内有扩大需求的效果，但是由于积极的就业政策费支出具有事前性，因此它不仅有消极性支出的短期效果，而且还会有抑制失业、改善就业结构和提高就业质量的长期效果。如果在这方面没有预算或者支出较少则难免有负面影响。1990-1991年，美、英、德三国在青年人就业促成方面费用的支出占GDP的比率，分别为0．03％、0．17％、0．04％，而日本却无这方面的支出。目前，日本青年人在失业人口中比率增大，而就业人口呈老化的趋势，这一问题的出现与上述支出结构有一定关系。

 
　　1998-1999年，美、英两国公共职业介绍、教育培训两项支出在GDP中所占的比率，分别为0．10％、0．23％，而日本仅为0．06％，其支出是最低的。日本的企业外劳动市场缺乏弹性，调节劳动力供求、消解结构性失业的功能低于欧美等国家与此有关。另外，由于日本政府在这方面的直接支出较低，日本企业不得不但负起中介服务、能力开发和救济保障等职能，企业的成本随之增大、收益率下降。这也是日本经济迟迟不能恢复的主要原因之一。

 
四、启示与思考

　　中日两国的可比之处很多，比如两国的人口众多，如何抑制失业，是两国政府所面临的共同课题。日本是市场经济体制国家，中国目前也正在逐步完善本国的市场经济体制，既然都是市场经济，在如何运用经济手段抑制失业的做法上，就有共同的规律可循，再加上两国同处于东方的文化背景之下。从这些方面来看，日本政府就业政策中某些经验和教训又是值得我们汲取和借鉴的。

 
　　第一，确立就业与经济协调增长、通过发展经济解决就业的基本战略。二战后日本政府一方面积极促进经济增长，1956-1973年的实际经济增长率高达9．7％。另一方面在培育具有规模经济效应的巨型企业集团的同时，始终对能吸纳大批就业人口的中小企业大力扶植。为了迅速减少我国的失业率，我们应探求就业与经济协调发展的整体战略思路。在发展高新技术产业实现产业结构高度化的同时，也应大力发展中小企业和劳动密集型行业。要积极发展第三产业。研究表明，第三产业每增加1个百分点的就业比重，就能提供1000万个就业岗位。我国1999年的第三产业的就业比重为26．9％，这不仅远不及发达国家70％-80％的比重，甚至不及发展中国家40％的平均值。⑥这说明我国第三产业吸纳就业人员的潜力还很大。

 
　　第二，把促进就业作为一项基本的国策，并使之与其他宏观经济发展相结合。应当看到，就业问题不是孤立的，而是与经济周期、结构调整和体制转轨等诸多因素相关联的。因此，要解决就业矛盾，就要更多地从宏观经济决策的角度在总体上进行把握。经济高速增长时期的日本，一方面通过扩大公共事业费支出等财政手段消解周期性失业，另一方面通过产业政策和地区开发政策等克服结构性失业，成效显著。我们要把解决就业问题作为制定社会经济发展战略的前提条件，进一步提高就业在政府工作中的地位，把就业任务分解落实到政府制定的投资、财政、金融、外贸和教育等各项经济和社会政策中去，形成一个实施充分就业的综合政策体系。

 
　　第三，确立完善的法规体系，将就业政策体系化、制度化。前已述及，在战后经济发展的每一时期，日本政府都适时地制定或修订了针对该时期就业状况的有关法规。《就业保险法》和《职业安定法》等是其中较重要的法规，以这些法规为核心形成了较完善的法规体系。有关就业政策的具体实施都被纳入到该体系当中，这使得就业政策的具体实施不仅被制度化，而且具有法律的权威性。例如，在经济衰退到来时，有关法规在限制企业主随意解雇就业者方面收到了预期效果。我国在就业法规体系的建设上，有许多可以参考借鉴日本之处。我们应大力加强这方面的工作，以促进我国的充分就业。

 
　　第四，大力推进劳动力市场的培育和建设。劳动力市场是劳动力供求调节的基础，政府出台的政策法规只是克服劳动力市场“失灵”的手段。这些政策法规只有通过市场来落实执行，才能实现劳动力资源的有效配置，才能有效地抑制失业。前已述及，日本政府主要是通过企业来维持就业安定的，而对于企业外部劳动力市场建设的重要性却缺乏认识。据有关学者对战后颁行的48个立法的统计研究，“就业安定”这一词汇的使用涉及25个立法，其使用频率达到33次，而“劳动力市场”这一词汇仅出现一次。由于日本缺少一个有弹性的劳动力市场，结果在20世纪90年代的长期萧条中，出现了以发放就业补助金等传统方式所难以消解的大量的结构性失业人口。应该说这个教训是深刻的。我们要加大劳动力市场建设的力度，从现在起就要在讲求就业的数量，同时也要讲求其质量，为培育和发展全方位统一开放的劳动力市场创造条件。其一，建立完善的职业介绍体系。要通过现代化的信息网络系统，对劳动力供求信息进行采集和发布，以期实现供求双方沟通，达到双向选择、合理配置劳动力的目的。其二，大力发展职业技能培训，广泛推行就业指导工作。由政府、企业和社会共同集资，加大这方面的投资力度，从而形成多层次、多类别的培训体系。其三，将就业指导工作制度化和普及化。要培养一批专业化的就业指导工作者，将此工作在劳动者中全面展开。#p#分页标题#e# 

责任编辑：米阳