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    上世纪90年代日本泡沫经济破灭后，出现了战后首次金融机构破产风潮，截至90年代末期，日本有城市银行1家、地方银行7家、信用金库6家和信用组合72家以不同方式宣布破产。在以间接金融为主的金融体制下，金融机构特别是银行的大量破产，对经济和金融体系产生了不良的影响。日本金融监管当局针对不同情况，本着成本最小化和市场化原则，采用多种处理方式对破产金融机构进行处置，积累了一些经验，值得我们借鉴。

　　日本金融监管当局笼统地使用“问题金融机构”的概念，来掌握本身因经营管理上的问题或突发性事件的影响而发生挤兑、破产或倒闭危险的金融机构。日本对问题金融机构的处置方法有两种：一种是全额赔付，即由存款保险公司直接对这家金融机构的存款人进行赔付，终止其服务功能，使其进入破产清算程序：另一种方法是资金援助，即把问题金融机构的全部或部分业务转移到另一家接受资置，因此，要优先使用资金援助的方法，尽可能避免全额赔付，这样有利于控制金融机构破产的社会影响和处理成本。

 
日本对问题金融机构资金援助的具体方法和程序

　　当一家金融机构面临经营困难时，金融服务委员会主席签发“管理命令书”，明确由金融行政长官负责问题机构的运行和管金援助的合格的承接机构，问题机构的原服务功能可以在承接金融机构中继续运行。 1999年日本金融制度议会建立的指引中明确指出：当一家金融机构出现问题，面临倒闭的危险时，应该以成本最小化原则进行处理。律师、注册会计师和金融专家通常被指定为金融行政长官，存款保险公司也可以充当金融行政长官的角色来处置倒闭银行问题。金融行政长官除了负责报告“被管理的金融机构”的运营、资产等状况，维持机构运行外，还要选择一家承接机构，确保问题金融机构的业务向承接机构平稳过渡转移，同时追究倒闭金融机构原负责人的法律责任。

　　存款保险公司规定业务转移的方式是：问题机构被承接金融机构购并，将其业务全部或部分转移到健康的承接机构；将其投保存款转移到承接金融机构，由承接金融机构或银行控股公司购买问题机构的股权。在业务转移或购并过程中，资金援助系统体现在：(1)投保的存款受到存款保险公司规定限额的保护，(2)问题金融机构和合格的健康机构共同提出申请，由存款保险公司收购不能转移的不良资产，(3)存款保险公司将向问题机构提供不能转移的那部分资产和负债的一定数量的资金支持；(4)为完成未清产核资的资产的评估提供一定数量的额外资金援助。

 
　　资金援助的方式有：捐赠拨款、贷款或资金存款、购买资产、债务担保、承接或购买优先股股票及损失均摊协定等。通常，存款保险机构提供资金援助时要满足三个条依合并有助于保护存款人，资金援助是合并不可缺少的条件，如果不合并，金融机构将解散或破产，并可能造成其所在地或领域内资金的供需衔接出现困难。

 
　　2002年3月，日本过桥银行作为日本存款保险公司的辅助部门正式建立。其主要作用是承接问题金融机构的债权、债务，维持问题机构的经营，直至找到一家合格的承接金融机构。其资本金全部来自存款保险公司。金融行政长官交给过桥银行管理的信贷资产和其他资产要经过金融服务委员会按照公开的标准审核，同时，将那些不能由过桥银行承接的资产出售给资产清收公司。过桥银行一般在两年内完成对问题机构的临时承接任务，如因某些原因在两年内不能完成这些程序，则可再延长一年的工作。过桥银行必须着力于迅速完成承接机构对问题机构的并购、全部业务转移或股权转移，当转移或并购工作完成后，存款保险公司才可以提供资金援助。日本对问题金融机构进行资金援助的处置过程中，存款保险制度贯穿始终，为问题金融机构提供资金来源。

 
启示

 
　　目前，我国政府作为处置有问题金融机构的主体，采取的手段主要包括两种：一是政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题的金融机构：二是将有问题金融机构关闭，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，组织对关闭的金融机构进行清算工作。和日本相比，对问题银行的处置，我国尚未正式建立存款保险制度，也没有具有明确职责、行使处置功能的专业队伍。资金援助来源渠道单一有限，而且，在使用上没有体现损失分担的原则和市场化的原则。因此，借鉴日本处置问题金融机构的经验，在我国建立成本最小化和市场化的金融风险处置体系具有一定的现实意义。

 
　　建立存款保险制度势在必行。从日本的实践经验来看，存款保险制度有效维护了公众对存款机构的信心，从而保持整个银行体系的稳定，同时在处置倒闭投保机构的过程中，确保选择成本最低的处置方式，高效率清算倒闭投保机构，并尽可能减少因存款机构倒闭带来的破坏性影响。在我国建立存款保险制度，可以强化存款人的信心，最大限度保护中小存款人的利益，在正常金融机构与有问题金融机构之间建立起一道“防火墙”，防止挤兑风波向正常金融机构蔓延：对问题金融机构的存款人进行赔付和提供援助：通过承接有问题金融机构的资产或股权，向有问题金融机构提供再贷款、存款、注入资本等，改善有问题机构的资本水平，提高其资产的流动性，化解有问题机构的支付风险。对于严重资不抵债、救助无望的金融机构，由存款保险机构主持其关闭清算工作，可以使中央银行和监管当局全力以赴行使货币政策的制定和金融机构的监督管理等职责，逐步将金融机构市场退出工作引向市场化的道路。

 
　　完善相关的法律体系。目的在于确立金融机构市场退出的边界与标准，确立处置有问题金融机构当局的行为规则，建立按照规则干预的退出机制，使金融机构市场退出有序、规范地依法进行，最大限度地减低社会成本，保证社会、金融、经济的稳定发展。我国《破产法》、《民事诉讼法》虽然规定了企业法人破产还债的程序，但没有考虑到金融企业的特殊性质，很难将其直接适用于金融机构的破产，而《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》等金融法律虽然规定监管当局可对已经或可能发生信用危机的商业银行实施接管，也规定了商业银行合并、解散、被撤销和被依法宣告破产的市场退出的法定形式，但大多仅为原则规定，缺乏可操作性，因此，完善我国金融机构市场退出的法律法规，以及制定与之配套的实施细则和操作办法，是解决问题金融机构的重要前提。

 
　　资金援助方式多样化。1997年日本北海道拓殖银行和山一证券倒闭，由于存款保险公司资金有限，在是否可以使用公共基金的问题上，政府迟迟未予以明确，致使金融市场出现混乱，股价大幅波动，日本金融机构信用等级下降，日元贬值。为此，日本政府拓宽了存款保险公司的融资渠道，赋予其特别融资的权利。在破产损失和处理成本的负担上，日本采取公共资金和行业负担相结合的办法，但对动用财政资金处理问题金融机构态度十分谨慎。

　　在我国，当金融机构面临倒闭的危险时，由中央银行再贷款或财政部的中央专项借款提供一定的救助资金，用以兑付对自然人的合法债务，以保护存款人的利益，维护金融体系的安全。随着市场经济的发展，这种救助方式的弊端不断显现。因此，要逐渐与国际通行做法接轨，开辟多样化的援助资金渠道，包括发行次级债券、特别国债，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段。援助资金的多样化也有利于损失的分担，减少国家承担损失的成本，并对各方的责任予以明确和制约。而且，将有效避免对中央银行货币政策的负面影响。

 
　　建立专业化，市场化的承接问题银行债权债务的相应机构。日本通过设立存款保险公司、金融行政长官、过桥银行等专门的资产管理机构来承接问题金融机构的债权债务，并负责对问题金融机构的重组、并购。在我国建立专门机构，统一承接并市场化处置由中央银行出资救助的问题金融机构的不良债权，是对已倒闭的金融机构的不良债权进行保全、清收和处置并维护中央银行债权权益的比较好的选择。其优势在于：第一，可以有效降低金融机构和地方政府的道德风险：第二，整合了原有的各临时机构处理有问题金融机构的职能，克服了原有临时机构专业性不强、组织结构不严谨等缺陷，第三，专门化的资产管理机构具有处置方式专业化、市场化、多样化的特点，有助于最大限度地回收资产、降低损失。

 
　　兼并、重组应成为处置问题金融机构的主要形式。处置问题金融机构的时间越短，其处置成本就越小，对市场的不良影响也会降到最低限度。面对陷入危机的金融机构，开始尽力拯救，在拯救无效的情况下再考虑接管、清算破产或并购。一般来说，各国都尽量避免破产的方式，因为金融机构的破产对社会的震动很大，并影响到人们对整个信用体系的信心。我国从1996年广东发展银行收购“中银信”，到1998年以来清理整顿城市信用社中合并重组的处置形式，证明金融机构兼并(合并)、重组是化解金融风险、降低处置成本，推動我国金融业发展的重要选择。

　　发挥投资银行的职能作用。目前我国投资银行仅局限在经济业务上，没有真正发挥其应有的职能作用。如果中央银行和监管当局能够对投资银行参与问题金融机构处置提供一定的资金支持和政策空间，投资银行就可以起到日本过桥银行的作用，有利于我国问题金融机构的重组和市场退出。

责任编辑：米阳