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    近来区域发展成为我国城市化快速进程中的热点问题，区域规划的重要性也逐步被社会所认同。继城镇体系规划之后，一些地区相继开始编制都市圈规划、城市群规划等。在日本，三大都市圈规划一直是区域和国土规划的核心内容，在半个世纪以前已经开始编制和执行，其概念和方法传人我国并且已经被国内区域规划工作者所借鉴。目前还缺少对日本三大都市圈规划的系统研究，对其区域规划的策略方法和发展变化也缺少全面考察。笔者拟从三大都市圈的发展、规划回顾、新一轮规划分析三个方面人手，深入地把握日本区域规划的变化特征。尽管由于国情和体制不同，规划的可比性差，但是各个国家在城市化和区域发展进程中存在着不少相似之处。日本城市化发展早于我国，在大都市圈规划对策方面积累的经验对我国会有不少可借鉴之处。

 
1三大都市圈的发展回顾

　　日本的国土构造可概括为“一极一轴(unipolar，uniaxial　national　land　structure,结构。这种构造从二战前开始形成，当时以海外原材料利用为基础的重工业在中央政府主导下配置在太平洋沿岸。由于和欧美国家贸易交通便利，战后沿岸地带集中了大量投资，产业和人口逐渐聚集形成了轴状都市连绵带，导致区域发展不平衡加剧。20世纪后半期，通过都市圈规划和政策诱导，在一定程度上缓解了太平洋沿岸地带的过密现象。但是，由于石油危机爆发、第一产业不振，同时加工贸易快速发展，造成太平洋沿岸地带内的发展不均衡，企业的中枢管理功能和金融业向东京集中。从而形成了目前的“一极(东京都)一轴(太平洋沿岸轴)”结构。

　　三大都市圈指位于太平洋沿岸轴状都市连绵带内最大的三个城市群，从北向南依次为首都圈(东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县、山梨县)、中部圈(爱知县、富山县、石川县、福井县、长野县、岐阜县、静冈县、三重县、滋贺县)、近几圈(大阪府、奈良县、京都县、和歌山县、兵库县以及福井县、三重县、滋贺县的部分区域)。1920年三大都市圈人口2926万，占日本总人口的52.7％，1960年5264万，占56.35％，2000年人口达到8229万，占总人口的64.84％。

 
2规划回顾

　　三大都市圈规划最早开始于1950年代，是日本对最重要的城市化区域所进行的战略性空间发展部署，对太平洋沿岸密集的城市带发展起引导的作用。该规划迄今已经进行了五轮，大致可以分为三个时期：①1950—1960年代为早期规划时代，由于城市极化现象严重，规划以抑制大城市的过度发展为目标；②1970—1980年代为中期，为适应经济发展，从单纯的大都市抑制转变为培育多核心城市群，促进都市圈的均衡发展；③20世纪末期进行了最新一轮的规划，以形成多轴型国土构造为目标，意图全面促进国土的均衡发展。

 
　　早期的规划是在经济高速发展背景下进行的，关注的是解决或者缓解城市化快速进程中的发展不平衡问题，以及所带来的经济、社会、环境风险。中期规划提出为适应经济的高速发展，进一步促进地方城市的发展。最新一轮的规划是在经济发展受挫甚至负增长的背景下进行的，由于原来经济高速发展所带来的问题均不同程度的显现，提出了调整城市的发展战略和产业结构以适应全球化带来的影响，提高区域竞争力，并且引入了环境安全、共生等理念。

 
3规划的社会背景分析

 
3.1区域结构问题

 
　　20世纪后半期，通过国土规划／都市圈规划及相关政策诱导，在一定程度上缓解了太平洋沿岸地带的过密现象。但是，“一极一轴”结构仍然在不断加深。三大都市圈以外的区域，由于受中心大城市的传媒和文化影响，地方固有的文化优势无法发挥，同时，在经济全球化过程中，生产功能逐渐向国外转移，人口流失严重。在都市圈内部，由于人口和产业向东京等中心大都市过度集中，自然景观个性趋于同化，文化和居住的多样性逐渐丧失。东京的过密现象没有得到根本缓解，功能过于向东京都中心集中的“单级依赖”式区域结构非常不利于社会和经济安全，同时结构性风险逐渐显现，使东京都的竞争力开始下降。

 
3.2国土规划背景

 
　　为了维持国家竞争力，为新世纪日本社会和经济发展打下良好的基础，国土厅组织编制了国土规划—《21世纪的国土总体设计》，提出多轴型国土构造(multi-axial　national　land　structure)、重视自然和文化，建设安全的、可持续的、国际化的社会目标，同时确定了营造多个自然居住区域、推进大都市更新、建设和发挥地域连携轴的作用、形成广域国际交流圈的四大战略措施。

 
3.3社会经济变化

　　2l世纪初是日本经济高速增长期结束点，社会发展面临许多新的课题。由于人口生育不足，全国人口在本世纪初达到高峰后开始减少，老龄化问题严重。原有的大都市过密现象没有得到根本解决，地域结构不平衡，环境资源消耗严重。同时，高度发展的信息化改变了人的意识、行为和社会的存在方式，价值观与生活方式趋于多样化，个体活动逐渐成为社会活动和发展的支撑点。为适应以上的社会经济变化，国土厅着手编制了第五轮三大都市圈规划。该规划即是21世纪国土设计的延伸，同时反映了当前区域规划的最新动向。

 
4规划内容总结

 
4.1首都圈规划

　　当前首都圈规划为第五次规划。在第四次规划之后，区域结构不平衡的问题仍然严重，规划中最大的课题是解决人口过密和对东京都心的过度依赖问题。提出通过环状道路等区域性的基础设施建设和据点都市开发改变目前的区域结构，形成“分散型网络构造”；推进“都心居住”等大都市更新措施并且提高地方的自立能力，在东京周围由内向外形成自立性高的环状据点都市群和大环状连携轴；同时大力推进资源循环体系的构筑，建设环境共生型的社会。

 
4.2中部圈规划

 
　　中部圈近年来由于经济全球化影响，产业外流严重，成为日本最大的技术外移区域。中部圈的大城市集中于太平洋沿岸和日本海沿岸，形成目前的“两轴”构造，两轴之间、圈内和圈外的交流都比较弱。新的规划提出挖掘城市的文化、历史、自然潜力，加强区域性的魅力、个性建设，同时加快技术升级，提升产业竞争力；特别提出加强名古屋大都市区域的据点建设，在全球化竞争中占据有利位置；建设中部国际机场等基础设施，加强横向的轴状连携，促进国土轴的形成，形成面向世界开放的“多轴连结型构造”；在区域内部，形成6条圈域轴，加强与东北亚、东南亚、太平洋诸国的交流”。

 
4.3近几圈规划

　　近几圈是仅次于首都圈的日本文化与产业中心。经过四次规划和数十年的建设，形成了目前以京都、大阪、神户为中心的“三级一轴”构造。

 
　　1988年第四次规划以后，由于关西文化学术研究都市、关西国际机场、明石海峡大桥等大型基础设施的建成，文化学术和交流进一步活跃。阪神、淡路地区大地震损失巨大，灾后社会重建工作对区域防灾提出了新的要求。同时，长期经济不景气导致制造业份额下降，大都市中枢功能弱化，产业不振和人口流失导致地方自立性降低。

 
　　本次规划提出通过继续推动据点开发，发挥各个地方城市的个性，形成多个核心都市；通过都市与地方多层次的交流形成连携轴；最终形成水平网络式的“多核格子”构造，加快区域一体化进程。主要措施包括大都市更新，推动中小企业发展，形成新的增长型产业；利用历史文化自然资源，推动旅游观光产业发展；促进国际国内交流；保护历史文化资源，推进学术研究。

 
5规划理念的总结

 
5.1发展思路的转换

　　三大都市圈的规划基本体现了日本主流社会对城市和区域发展的思路。以往的大都市圈规划围绕着区域均衡发展展开，基本策略是抑制中心大城市的过度膨胀和开发周围据点城市。然而大都市的极化作用是不可逆转的过程，其持续时间之长、影响范围之大都超过了原来的预想，随着大都市环城绿带的崩溃，自然环境的丧失，人口和功能进一步向城市中心聚集。日本政府和规划学术界认识到仅仅通过抑制无法解决大城市问题，反而会造成资源浪费、小城市对中心大都市的依赖加剧，使区域发展不平衡更加严重。

　　这次三大规划的主要特点是继续推动据点都市开发，形成自立性较高的小都市圈群，加强区域横向联系，实施大都市更新的措施。大都市更新针对城市中心人口空洞化、居住功能丧失、通勤时间过长等大都市问题，通过功能和空间的重新塑造，提高大都市效率，恢复居住功能。这表明大都市圈的发展思路和策略由对大都市的“抑制”转向“都市空间的调整、再编”，对据点城市由单纯的开发转向复合功能的协调发展，即由原来的“抑制和开发”的二元主导思想转变为“在调整中发展、培养地区自立能力”的观念。

 
5.2区域结构性调整

　　在数十年经济高速发展的背景下，形成了目前东京都为塔尖的金字塔型城市体系(hierarchical　inter-city　structure)。作为全国性的行政和经济中枢以及全球性的金融中心之一，东京都一直发挥着强烈的聚集效应，牵引着日本经济增长，但是其规模过大同时也是区域发展不平衡的主要原因。三大规划提出改变这种金字塔型城市体系结构现状，分散东京都的功能，形成水平网络型的城市结构关系。同时，为了改变对东京都等中心大城市的过度依赖，在据点开发基础上建设具有高度自立性的新都市群，加快地方发展，促进形成均衡的国土布局。

 
　　除了据点都市群的建设以外，结构调整的另一主要内容为交通体系的构建。首都圈的发展表明，围绕大都市的高效率环状交通基础设施能够发挥扩散作用，有力地缓解了大都市中心区的压力。在三大规划中，除了形成区域性的交通网络之外，还确定了沿大都市外延继续建设环状交通基础设施、沿环状道路推进据点都市群建设，以及全面引进道路交通信息通讯体系(VICS)、自动道路收费系统、停车场导向系统等道路交通自动化技术的内容。

 
5.3全球化对策

 
　　21世纪是全球一体化的世纪。日本缺少资源，它的原材料和销售很大程度上依靠海外市场。其发达的制造业使其在经济全球化进程中占据了有利地位，并且依靠全球性贸易赚取了大量利润。因此，参与全球竞争，在世界城市体系和经济贸易体系中占有相当的位置是日本城市和区域发展的重要课题。

 
　　东京作为日本首都，是国际性的金融管理中心，在世界城市体系中占有重要位置。大都市的聚集效应使人口和企业不断从其它城市向东京都集中，虽然大大提高了经济实力，但是也同时造成效率低下、资源浪费严重、通勤时间过长、抗灾能力弱等问题。从新的国土规划和三大都市圈规划可以看出，单个巨大城市的建设已经不是日本参与全球竞争的主要手段，取而代之的是对区域协同发展和整体实力的重视。

 
　　全球化进程的加速和海外市场的变化，对日本的经济造成了一定打击。参与全球一体化进程要提高抵御风险的能力。改变对东京都等中心大都市的过度依赖、调整区域结构，推进建设具有高度自立能力的地区社会，有利于分散风险，提高安全保障。

 
5.4文化、景观建设目标

　　全球化包括经济全球化和文化全球化，参与全球竞争更需要国家的文化和景观建设。从明治维新开始，“脱亚如欧”政策和近代城市化使日本的历史文化资源逐渐消失，城市景观趋于同化，地方的价值感和认同感淡薄。三大规划均将文化、景观建设作为振兴城市和区域发展的重要策略，要求城市应该编制符合地域特点的景观条例，使景观建设走向法制化。同时，内阁目前正在审议“景观法案”，将与规划建设法规和景观条例形成独立的景观法体系。

 
　　自1970年代末期经济体制改革以来，我国的城市发展获得了前所未有的发展，已经在京津唐、长三角、珠三角地区形成了大城市群，产生了北京、上海、广州等特大级中心大城市。然而，由于区域规划相对滞后，城市群之间与以及各个城市之间产业雷同、定位重复的现象时有发生。这就要求编制高水准的区域规划以尽可能地避免这种恶性竞争。日本三大都市圈规划对我国的区域规划有以下几点可借鉴之处。

 
6对我国区域规划和建设的启示

 
6.1区域结构问题

　　大城市和周围的城市群发挥规模效应和聚集效应，牵引着我国经济的增长。我国的城市体系结构大都是以中心大城市为塔尖的金字塔型等级结构，高等级城市具有的区位优势、政策优势、社会环境优势使人口逐步从低等级城镇向其流动。近年来不少城市提出将规模做大做强，人为因素和城市发展的客观因素共同造成中心大城市越来越膨胀，可以预见，中心大城市规模的不断扩大和引力作用必将持续很长的时期，所产生的大都市问题也必然会长期化、严重化。东京都的规模过大、首位度过高是区域结构失衡的主要原因，日本为此付出巨大经济代价至今无法从根本上解决这个问题。我国的城市发展应抓住时机，通过政策机制优化城镇功能结构、积极培育次中心城市和小型城市群，促进区域均衡发展。

 
6.2提高大城市的适宜居住性

　　城市规模扩大和产业聚集易产生都心人口空洞化。城市是人们的聚居区域，恢复中心城区的居住功能、推进“职一住接近”成为日本大都市更新的基本策略。近年来我国大规模旧城改造，城市面貌焕然一新。但是原来位于中心城区的居住区纷纷被改造成新的商务区、金融区，在城市外延建起了新的居民区。中心区居住功能丧失，人口密度白天过密夜晚过疏，大规模人口在居住区和工作区之间远距离移动，大大增加了交通负担和城市运转的成本。贯彻“以人为本”的思想，抓住目前大规模改造的时机，形成适宜居住的大都市空间结构，是我国大城市发展中不得不考虑的课题。

 
6.3景观文化问题

　　在城市化进程中，景观和文化的个性逐渐消失是中日两国共同面临的问题。而21世纪国家的竞争对我国的文化竞争力提出了更高的要求。日本从原来的文化小国发展为文化大国、文化强国，与其一直推行的文化策略有密切的关系。文化发展策略是日本国土规划和区域规划的主要内容之一，其特点是强调文化的原创性和开放性，利用先进手段建立世界性的文化基地。具体到物质形态的控制，则表现为景观条例、历史地区和生活方式多样化保护等。我国是文化大国，然而在城市和区域规划中缺少文化发展规划方面的内容，少有将文化建设和空间建设结合起来。缺少景观控制的专项法，城镇景观同化严重，降低了地区个性和魅力。#p#分页标题#e#

 
6.4区域规划的编制和与国土规划的衔接
 

　　区域规划在我国的发展时间不长。目前，除了城镇体系的编制较多之外，城市群、都市圈规划都比较少见。而且，区域规划由于牵涉的城市多、问题复杂，编制周期长，而我国的城市化发展十分迅速，往往编制未完成时基本情况已经发生很大变化，这使得区域规划有很大的不确定性。三大都市圈规划的编制方均为国土厅，从成果来看，主要由文字说明和一些必要的分析图为主，内容上偏重于宏观空间的布局和发展策略。由于形式简洁、方法规范，规划完成的效率较高。而且，与国土规划衔接紧密，基本上每一轮国土规划后都会进行都市圈规划调整。我国的区域规划有必要加强规范化，形成从国土规划到区域规划、城市总体规划的竖向规划体系。在规划成果和内容上，避免总体规划大而全的形式，加强针对性，缩短规划周期，避免当前区域规划各地各自为战的状况。

责任编辑：米阳