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    日本属于单一制国家，其政府组织由中央、都道府县(相当于我国的省、自治区和直辖市)和市町村(相当于我国的市、县)三级组成，其中都道府县和市町村财政统称地方财政。日本现有47个都道府县和3000多个市町村。第二次世界大战后，在美国占领军指导下，日本建立了地方自治制度，实行地方长官直选，改变了战前中央对地方的直接管理和领导体制。财政体制也受到这种政治体制的影响和制约。财务省(原称大藏省)作为内阁的一个部门，对总理负责，受国会控制；地方财政局对地方长官负责，受地方议会控制。但是另一方面，中央与地方的财政资金往来，特别是中央对地方的财政资金支持较多。20世纪末以来，日本关于扩大地方自治的议论较多，中央与地方的财政分配关系也发生了一些变化。

 
一、日本中央和地方政府的事权划分及财政支出结构

 
(一)事权划分。

 
　　市场经济国家在履行财政职能过程中，地方政府主要是提供部分公共服务，其余的在原则上都属于中央财政职能。这被认为是划分中央与地方事权的基本原则。当然，一国中央与地方事权的划分往往是历史沿革的结果，有许多历史的、文化的痕迹。例如，日本第二次世界大战前实行中央高度集权的行政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托地方办理，从而形成了许多事务由中央和地方共同承担的局面。

 
　　日本现行中央和地方政府的事权划分大致为：国防、外交和公安由中央负责；消防、港湾、城市规划和住宅等由地方负责，其中，都道府县政府负责港湾等；市町村政府负责消防、城市规划、公共卫生、住宅等与居民日常生活密切相关的事务。而公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务则由中央与地方共同负责。共同负责有两种方式：一种是将某项事务分成许多细项，然后明确规定中央与地方的责任范围；再一种是对于某项事务；确定中央与地方的经费负担比例，日本以前者为主。例如公路，把它分为国道、都道府县道和市町村道，各级别道路由各级政府修建和管理。又如社会福利，中央负责全面规划和指导，并掌管各种保险金、年金，市町村负责卫生保险、公益当铺和国民养老金征收；其余生活保障、残疾人保障等事务均由都道府县负责。再如工商行政，国家负责产业政策和技术开发政策的实施，地方政府负责对地区性中小企业的扶持和指导，以及基础设施、消费流通机构和旅游设施的建设等。

 
(二)财政支出结构。

　　1.规模构成。从最终支出情况看，日本中央财政支出占1／3左右，地方财政支出占2/3左右。二战后以来，这一结构基本上是稳定的。近年来，中央支出的比重有所上升，主要是因为国债还本付息支出增加所致。

 
　　2.项目构成。从中央和地方财政支出的项目构成来看，各级政府的支出内容及重点受各自事权的影响而有所不同。

　　中央财政支出分为国家机关费、地方财政费、防卫关系费、对外处理费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、社会保障关系费、抚恤费、国债费和预备费。地方财政支出分为议会费、总务费、民生费、劳动费、卫生费、工商费、农林水产费、土木费、警察费、消防费、教育费等。其中，总务费包括机关办公费、征税费、统计调查费、选举费和区域开发方面的经费。各项目的构成情况如表1所示。

 
　　中央财政支出的重点是社会保障关系费、国债费和地方财政费，这三项支出占其支出总额的一半以上(2004年为67.3％)。在不包括国债还本付息和对地方财政转移支付的中央财政支出(日本称其为中央一般性支出)中，社会保障支出份额更大(2004年为44％)，是日本中央财政支出的突出特点。这里所指的对地方财政转移支付不是日本中央财政转移支付资金的全部，仅仅是规范转移支付而已，在此之外还有类似规模的资金(国库支出金，类似我国的专项资金)转移给地方。地方财政支出的重点主要是土木费、教育费、民生费，这3项支出占其支出总额的一半以上(2002年为52％)。在不包括地方公债还本付息支出(包括在“其他”项目中)的地方一般性财政支出中，这一比重更高(2002年为61％)，突出反映了地方财政以民生方面支出为主的特点。

 
　　都道府县与市町村财政支出比较：都道府县的支出重点是教育、基础设施建设和农林水利事业，这3项支出占支出总额的57.7％；市町村的支出重点是基础设施建设、义务教育及社会福利支出，它们占支出总额的53.6％。这反映出位于中间层次的都道府县和位于基层的市町村都同时担负着发展教育和基础设施建设的职能，此外，都道府县还侧重于地方经济服务，市町村还侧重于居民生活服务。

 
二、日本中央和地方政府的财权划分及财政收入结构

 
　　现行日本税收体系源于1949年的“夏普劝告”，其中央和地方的税源划分主要遵循三个原财：(1)税源划分以事权划分为基础，“各级政府事务所需经费原则上由本级财政负担”；(2)便于全国统一税率和征收的大宗税源归中央，征收工作复杂的小宗税源划归地方。例如土地房屋税，税额与当地的地价密切相关，不可能统一按面积征税，因而划归为最基层的市町村；(3)涉及收入公平、宏观政策的税种划归中央，地方税以受益原则为依据，主要实行比例税率或轻度累进税率。例如，中央与地方都对个人和企业的所得征税，但中央的所得税、法人税的累进性强，地方的所得税(称作居民税)累进性弱。

 
　　其财源形式主要表现在四个方面：(1)中央主要通过国税、地方主要通过地方税分别筹措财政收入；(2)中央将其征收的部分国税以地方交付税或地方让与税的名义下拨给地方；(3)中央对地方的某些经费进行补贴；(4)中央委托地方办理行政事务，支付给地方分担费。其中第一种形式(即税源划分)是最基本的，它规定了中央与地方各自组织的自主财源，是其他三种财源分配形式的基础。中央与地方各级政府的具体课税项目如表2所示。

　　从税收收入分配结构看，二战结束到20世纪70年代的近30年期间，中央和地方税收份额基本上呈“七三开”状况；在20世纪70年代以后，中央税(国税)份额有所下降，占60％左右，地方税份额略升至40％左右，呈“六四开”状况。其中，地方税中市町村税的份额大于都道府县税，反映了税源分配上向基础级政府倾斜的倾向。

 
　　另外，从日本中央和地方税税收结构来看，中央税以直接税为主，在直接税中，又以所得税(即个人所得税)和法人税为主，其中个人所得税占中央税收总额的30％以上。1989年实行消费税制度以前，间接税以酒税、专卖交纳款、物品税、燃油税、关税和印花税为主。实行消费税制度后，消费税(包括消费让与税)所占比重迅速扩大，2003年占中央税收总额的21.6％。

　　都道府县税以普通税(普通税是相对目的税而言的，前者为地方政府的一般性收入，后者为地方政府的专款专用性收入，类似我国政府的基金性收入)为主，占其税收总额的90％左右。普通税中，地方消费税、事业税、都道府县民税是最主要的税种。此外，比较重要的普通税还有：汽车税、餐饮消费税、不动产取得税、都道府县烟(消费)税和娱乐设施利用税等。目的税仅有汽油交易税和汽车取得税。

 
　　市町村税也主要是普通税(占税收总额的95％左右)。在普通税中，市町村民税和固定资产税是最主要的税种。此外，市町村烟(消费)税、电力、煤气税、轻型汽车税也是比较重要的税种。目的税主要是浴池税、事业所税、城市规划税等。具体如表3所示。

 
三、日本财政转移支付制度

 
　　日本中央和地方税收收入分配结构是“六四开”，即3：2，而支出结构接近于“三七开”，约2：3，地方财政支出存在巨大的资金缺口。税收是日本财政收入的主要构成部分(除债务收入外，税收占中央财政收入的95％以上；在地方财政收入中，不包括债务收入和中央转移支付的税收收入占90％以上)，其缺口不能通过税外收入弥补，只能通过中央对地方的转移支付加以解决。实际上，几乎所有国家都存在中央政府与地方政府间的财政资金转移，而且大多数情况下表现为中央对地方的转移，主要有两种方式：一种是把中央征的税收转移到地方，另一种是将某些税种作为共享税，以一定比例在中央与地方之间进行分配。日本主要采用前一种形式。中央税收转移地方的方式分两类：一类是中央不指定用途的一般性转移，另一类是中央限定用途的特定拨款。日本现行制度中二者均有，前者称做地方交付税，后者称做国库支出金。地方交付税和国库支出金是日本财政转移支付制度的主要形式。

 
(一)地方交付税。

 
　　地方交付税是以平衡地区间财政收入为目的的地方财政转移支付制度。日本1940年开始建立地方财政收入平衡制度，它由返还税和分配税组成。由于当时建立了以对人课税为国税和对物课税为地方税的税制体系，把地租、房屋税和营业税移交地方。但是，这三种税原属于国税，中央征收方便，加上为了掌握各地方财政收入情况，规定三种税的一部分为国税，由中央征收，然后又全额返还给征收地的都道府县，称作返还税。严格地讲这不属于地方财政平衡制度。所谓分配税，就是把一部分国税(所得税、法人税、入场税和娱乐饮食税的一定比例)按一定标准在都道府县和市町村中分配，其中1／2按各地地租、房屋税和营业税征收额的反比，另1／2按各地财政需要的正比进行分配。到1947年，作为返还税的三税相继改作地方税，废除了返还税。分配税制度一直沿用到1949年。

 
　　1949年8月美国夏普教授到日本作税制调查和改革指导，对地方分配税提出批评。他指出，分配税总额由几种国税的一定比例而定，不能反映地方财政需要，而且在比例的确定上中央的主观随意性大，往往导致地方财政的不稳定。在他的建议下，日本从1950年开始实行地方财政平衡交付金制度。这一制度与分配税的根本区别在于总额确定上，体现地方优先原则，地方财政平衡交付金总额不再依某些税源确定，而是根据各地实际不足的数额来定。但是，这一制度在执行过程中出现了许多问题，主要是：(1)在确定各地财源不足额时，地方往往故意夸大，中央则往往故意压低，双方经常争执不休；(2)因为中央不能按地方上报数支付平衡交付金，地方政府把财政运营中的问题全归结在交付金不足上，出现了财政运营不谨慎、不负责的倾向。因此，从这一制度实施时起，日本中央政府就有意改革它。1952年美国占领军撤出日本，日本政府掌握了国内政治主导权，为这一改革创造了有利条件。于是在1954年废除了地方财政平衡交付金制度，实行地方交付税制度。

 
　　地方交付税是指先由中央征收，然后按一定标准在全国各地之间分配的税收，其总额的确定在《地方交付税法》中有着明确规定，目前地方交付税总额为“所得税、法人税和酒税收入的各32％、消费税收入的29.5％以及烟税收入的25％”。地方交付税还分为普通交付税和特别交付税，其中普通交付税占主要部分(94％)，按以客观标准计算的各地财政收入不足额进行分配，余下的(6％)作为特别交付税，用于灾害等突发事件。各地方的普通交付税分配额的计算相当复杂，具体测算方法及操作程序在《地方交付税法》中有着明确规定。它根据客观因素和行政服务水平要求计算出各地方的标准财政支出额，然后以各地地方税应征收税额加上地方让与税，作为各地的标准财政收入额。将标准财政支出额减去标准财政收入额则得出各地方的财源不足额。原则上用通常交付税来弥补各地的不足，但是经常出现交付税额小于地方财源不足额的情况，此时则按比例压缩各地的支付额。日本中央政府直接对都道府县和市町村分配地方交付税(国库支出金的分配也同样)。关于地方交付税在都道府县与市町村间的分配比例没有规定，从实际情况看，一般都道府县和市町村各得一半。

 
　　由于地方交付税的目的是平衡各地财政收入，而且按规定中央财政不能从地方税收中提取资金，因而在设置中央税与地方税时有意压低地方税比重，使几乎所有地方都接受来自中央财政的支付。资料表明，在日本全国47个都道府县中，目前只有东京都和大阪府(均不包括下属的市町村)未接受该资金支付。地方交付税占地方财政总收入的20％左右，其平衡地方财力的效果也很明显。以1984年为例，从地方税收看，除东京都外最高的是爱知县，人均税收额为109113日元，最低的冲绳县仅为40426日元，二者之比为2.7：1；而从地方税收与地方交付税合计额看，最高的鸟取县为179176日元，最低的琦玉县为84481日元，二者之比缩小为2.1：1。而且，未经地方交付税平衡前，最发达地区人均财政收入最高，人口稀少的不发达地区人均财政收入最低；平衡后则出现相反的情况。这就有利于促进地区间平衡发展，是符合地方交付税之目的的。

 
(二)国库支出金。

 
　　国库支出金是中央指定用途而对地方财政的资金转移。根据法律规定，国库支出金的目的是：(1)确保财政资金的有计划、有重点投入；(2)确保重要行政服务的全国平均水平；(3)奖励地方从事难度较大的服务项目；(4)满足救灾等特殊财政需要；(5)支付代理中央办理事务的费用。

　　国库支出金的支付范围，涉及地方财政支出中的工资、差旅费、设备费、融资资金、工程承包费、补助等诸多方面，内容复杂，存在多种分类。根据其法律依据及经费性质，可将其分为国库分担金[与前述第(1)、(2)、(4)项目的相对应的支出，具体还可分为普通国库分担金、公共事业国库分担金、赈灾事业国库分担金等)、国库补助金[主要是与前述第(3)项目的相对应的支出)和国库委托金(指中央委托地方处理事务的费用，如国会选举、人口普查、经济普查等事务，往往要委托地方政府处理)。

 
　　国库分担金主要以保证重要行政事务的全国平均水平为目的，用于地方一般行政；国库补助金以提高资金使用效益为目的，主要用于地方公共投资。一般地讲，国库支出金的60％为分担金，40％为补助金和委托金。其支出规模近年来呈缩小之势，在地方财政收入中占15％-20％左右，主要分配在教育、就业、灾害救济等方面。当然，国库金支出也并不能满足地方政府在上述方面的全部需要，地方也要承担相当的资金，如在社会福利方面，国库支出金承担1／2，义务教育经费中中央负责1／3—1／2。

 
　　另外，国库支出金的用途由中央指定，地方不得挪用，其使用一方面要受主管部门监督、指导，另一方面要受中央会计督察院的审计，一旦发现挪用，中央可以收回资金或进行其他处罚。

四、日本中央和地方财政分配关系的改革

　　20世纪90年代以来，泡沫破灭导致日本经济长期处于停滞、萧条之中，为了摆脱这一困境，历届政府采取了许多对策，扩大地方自主权、调动地方政府积极性、增强地方活力也是作为对策之一提上了议事日程。与此同时，许多地方自治体和有识之土，出于对中央政府过大权力的反弹，也提出了扩大地方自治权限的要求或议论。

 
　　但是，日本扩大地方权限主要集中在行政管理体制方面，如下放中央政府的经济管理权限等。关于财政方面扩大地方自主权限问题也受到重视，但总体上讲，只是在原有体制下采取了一些补救性措施，没有进行根本性改革。例如，20世纪90年代以后，在税收收入分配上地方税的份额有所扩大。地方税收入占全国税收总收入的比重，1995年为38％，2001年上升为41.5％。这主要是因为中央政府作为刺激经济对策，较多地减免了中央税(对地方税的减免较少)。同时，增设都道府县地方消费税(附加在中央税的消费税中征收)也有一定的影响。但并没有采取税制调整等重大措施。在地方(包括都道府县和市町村)财政收入中地方税的比重反而有所下降，说明税制体系上并没有扩大地方财权。而另一方面，中央政府对地方政府的资金转移在地方财政收入中所占份额基本稳定的情况下(1984年与1999年地方交付税和国库支出金合计额占都道府县财政收入的比重分别为40％和38.8％，占市町村财政收入的比重分别为32％和23.1％)，作为地方自主财力的地方交付税占地方财政收入的比重显著扩大(1984-1999年地方交付税占都道府县财政收入的比重由16.0％上升为20.5％，占市町村财政收入的比重由14.0％上升为18.4％)。20世纪90年代以后，在经济发展停滞、萧条的过程中，中央税收入规模不断缩小的背景下，确保对地方资金转移的一定规模，使其在地方财政收入中的比重相对稳定，说明中央政府对地方政府的大力支持。而且，中央政府在转移支付资金方面也进行了改革。也就是说，缩小了地方不能自主支配的国库支出金的规模，扩大了地方可以自主支配的地方交付税的规模。一定意义上讲，这也是扩大地方自主权的重要措施。#p#分页标题#e#

 
五、日本中央和地方财政分配关系对我国的借鉴

　　在发达国家中，日本的财政体制属于集权程度较高的。许多日本学者对此提出批评，其焦点就是认为这一制度限制了地方自治权。但是，作为地方自治体制下强化中央对地方的协调、指导作用的一种模式，日本体制是有积极意义的。从国际比较看，日本财政收支规模在国民经济中的比重是比较小的。在财政规模相对不大的情况下，政府能发挥较大作用，这与日本财政体制相对集中，中央政府能够协调地方财政实施宏观政策，提高资金使用效益是分不开的。

 
　　当然，日本现行财政体制与其政治、文化及财政经济发展过程密切相关。我国与日本社会制度不同，国情不同，不可能完全照搬日本的财政制度。但日本财政体制中的以下几点是值得我们借鉴的：

 
　　1.要明确划分中央与地方的事权。通过事权划分明确各级政府的责任范围，是建立和完善“统一领导、分级管理”体制的前提。从日本的经验看，事权划分是个逐步完善的过程，不可能一步到位。但在完善事权这一过程中，切忌一开始把事权下放太多，然后发现不合理再收回，这样不仅困难，而且对经济发展有害。1994年我国在进行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，导致财政资金规模效益较低、监督机制难以完善等诸多问题。因此，在现有事权划分的基础上，要进一步严格界定各级政府事权，明确各级政府支出责任是财政改革和完善的重点。

　　2.扩大地方自主财力是必然趋势，但扩大地方自主财力并不仅仅是地方税的扩大。相对于中央政府来说，地方政府更加贴近民众、贴近生活，国家对民众生活、教育等社会事业方面的关怀和支持由地方政府来承担更为合适。在我国正努力构建“和谐社会”的今天，地方政府在促进社会公平、公正、保障社会安全、安定、维护社会秩序等方面扮演着重要的角色，如义务教育、社会保障支出等，而完成这一使命需有庞大的自主财力作后盾。同时，地方自主财力是保持地方活力的根本保障。地方活力(包括政治的、经济的、文化的以及社会生活方式的活力等)是促进地方经济、社会、文化良性发展的根本动力，也是构建“和谐社会”的重要基础，它具体体现在地方政府在促进地方经济发展、塑造居民生活环境、培育地方特色、处理灾害等应急事件、提高人民生活水平等地方公共服务的供给方面，显然，维持和增强地方活力也需要庞大的地方自主财力予以支持。

 
　　然而，扩大地方自主财力并不仅仅是扩充地方税的方式才能实现。中国地域广阔，地区之间不平衡仍很严重，扩充地方税一方面很难保证税基单薄的贫穷、落后地区能大幅增加税收；另一方面也削弱了中央在平衡地区差距中的调节能力。这方面可借鉴日本的做法，日本的地方交付税属地方自主财力，但是它先由中央政府以“中央税”名义征收，然后按照《地方交付税法》的规定无条件地、客观地转移给地方，实际上是法定的中央向地方的转移支付。因此，我国在扩大地方自主财力的过程中，并不一定非得依赖于扩充地方的税源，可以参考日本地方交付税的做法先由中央政府征取税收，然后再按非常完善、规范的转移支付制度转移给地方。当然这需要对当前的转移支付制度进行改革，特别是在转移支付规模确定和资金分配上应尽量减少主观因素影响，实现客观化(稍后在下文详述)。

 
　　3.完善转移支付办法，加大转移支付力度，并使中央对地方的资金转移制度化。中央政府资金转移分为两部分，一部分是平衡地区财力的，另一部分是执行中央政策的。这里主要探讨前一种方法。中央在力图平衡地区财力而对地方进行转移支付时主要涉及到两项工作：一是确定转移支付总额，二是选择科学的分配方法。这些都可以借鉴日本的经验。首先，在总额确定上应尽量客观化。这一方面可以使地方避免地方财力大幅度波动；另一方面地方政府对每年的中央转移支付规模有着清晰的了解，它可以将此稳定的“收入”纳入财政预算进而合理的支出安排，有利于提高转移支付资金的使用效率。其次，在转移支付资金的分配、核定方法上，我国也应进行相应的改革。一般讲应以客观因素，如地区经济发展水平、人口密度、规模以及公共服务成本和水平等进行核定。同时，可借鉴日本国库支出金的分配方法，改革我国的税收返还与专项支出。我国现行的税收返还与专项支出实质上就是中央对地方的转移支付，这些补贴方式无疑可以增加地方财力，但是税收返还带有奖优罚劣的性质，从某种意义上说，它是一种激励机制，而不是平衡机制，这很容易造成“马太效应”，而无力调节地区差距。对现有的“专项支出”来说，其用途毋庸置疑，对弥补落后地方的财力能起到相当作用，但是在分配方法上尚需改进，同上述分配转移支付资金方法一样，应尽量做到分配的客观化。日本的国库支出金就属于专项用途的转移支付，其总额的60％用于和地方分担一些地方公共事务，如地方在义务教育、就业、社会福利等。我国中央政府也可以和地方政府在一些地方公共事务如义务教育、社会福利等方面的支出中按照一定的比例共同分担，改变当前主观确定专项支出金额的办法。

　　4.关注地方财政运营，保障地方财政的活力。我国自分税制改革以后，中央政府的财力集中程度大幅提高，地方财力相对削弱，这有利于保证中央政府的宏观调控能力。但近年来地方政府的财政负债问题逐渐突出，县乡财政日显困窘，这无疑需要中央政府给予关注和帮助。这方面也可以从近年来日本财政改革中受到一些启示。日本自泡沫经济破灭后，经济的停滞导致财政深陷困境，但日本中央政府并没有因此减少地方交付税的支付规模，而是尽量控制和减少中央政府自身的财政支出，这充分显示了日本中央政府对地方财政的支持力度。我国目前地方财政出现困境，需要中央政府切实加强对地方财政的关注力度，对确实需要中央财政给予帮助的地区，中央政府理应采取科学、合理的方式给予一定的扶持，以保持地方财政的青春和活力，助其早日走出困境。

 
　　总之，借鉴日本的经验，我国需要建立一种中央与地方责任明确的、由中央补贴地方的财政体制。这不同于一般意义上的“切蛋糕”议论，而是着眼于“蛋糕”切开后的管理和使用。从税源划分看，地方的“蛋糕”可能小一些，但从最终的财政支出看，地方的“蛋糕”则可能更大些。也许有人会担心，这种体制会束缚地方财政运营，影响地方积极性。笔者认为这种担心是不必要的。地方有无积极性的关键不仅仅在于地方对收入有多大权限，而在于地方对其财力分配是否有权限。在事权、财权明确基础上，中央按客观标准对地方必需的财力不足给予补贴，地方对补贴资金的使用负责，地方对自身财政运营负责。这样，地方不能把因自身运营不力而出现的困难，推到中央身上，责任感会加强，积极性会提高。

责任编辑：米阳